國會改革議題－各國國會行使監督懲罰權相關法制之探討 立法院法制局

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放在國會改革的脈絡下觀察，討論國會監督權力議題是必要的。但牽涉甚廣，因為我們有監察院，所以：論藐視國會之先，要釐清立院有無「調查權」？
問題會回到我們的憲法的性質，以及權力行使的特徵。屬三權分立或五權，權力行使的樣態都不一樣。
想要準照內閣或總統制，那就是修憲議題。立法院當然可以發動修憲。

國會改革議題－各國國會行使監督懲罰權相關法制之探討   立法院法制局

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背景說明
（一）國會為最高民意機關，基於權力分立制衡原則，為防止權力集中於任一權，而有監督行政部門之責。國會行使監督權賴以實現之主要手段有：調查聽證、質詢、文件調閱、舉行公聽會及行政命令審查等權力。為進行有效之監督，國會監督工具甚為重要，唯有充分掌握各項立法事實與資訊，才能做出正確之判斷。國會調查聽證係賦予國會主動蒐集並獲取立法相關資訊之權限；質詢或調閱文件，則須視行政部門答詢之態度積極與否，而產生不同之效果。

（二）國會調查權起源，可追溯至1688年英國國會下議院，開啟調查委員會之先例。主要民主國家國會，無論是否有明文規範，皆具有廣泛調查權。質詢制度存在於內閣制及行政機關須向立法機關負責的國家；總統制國家，因為權力分立關係，總統與國會分別對選民負責，國會議員因而不具備質詢權。民主國家國會首要之任務與功能即在於善盡對政府之監督。國會監督之有效與否，向來是備受重視之議題。

（三）主要國家對違反國會監督義務者，所賦予強制力相關法制規定，簡要說明如下：
1.  英國
英國為內閣制國家，閣員由國會多數黨議員兼任，下議院議員雖可向首相及閣員提出質詢，惟同黨議員通常加以支持，很少行使質詢權。1871年英國制定《國會證人宣誓法》（Parliamentary Witness Oaths Act），規定上議院、下議院兩院及委員會均有令證人宣誓之權限，如違反國會基於調查權所發之命令時，將構成刑事責任。1921年制定《調查法庭法》（Tribunals of Inquirly Act），國會針對官員違法失職時，得決議進行調查並指派專人組成調查法庭，藉強制性司法程序，確保國會行使質詢、彈劾等權力。英國下議院行使立法調查權，各選任委員會有權傳喚證人，調閱文件及紀錄，如有拒絕出席作證者，得以「藐視國會罪」（guilty of contempt）追訴，如證人作虛偽證言亦可能被依偽證罪起訴。

2.  德國
德國「聯邦眾議院議事規則」第100條至第106條規定，將質詢區分為「大質詢」、「小質詢」、「議員個別質詢」及「時事議題質詢」4種，聯邦政府對於國會議員之質詢，有義務給予具根據及以事實證明之答復。此外，德國《基本法》規定議會可以組成調查委員會進行調查，程序則準用刑事訴訟程序，並對證據調查過程賦予強制力。如證人拒絕到場則可處以1萬歐元以下之罰鍰並得命強制拘提之，且得依《國會調查委員會職權行使法》第21條規定，連續處以罰鍰一次。

3.  法國
法國雖為半總統制國家，國會議員仍具有質詢權，質詢制度大體分為書面及口頭兩種方式。《第五共和憲法》第48條第6項規定：「（國會兩院）每週至少保留1次會議，以供國會議員質詢及政府答詢之用。」1958年後法國國會議員之質詢權僅有「詢問」（question）性質，就個別官員職掌業務進行詢答，質詢結束後不能成為全院討論之議題，亦不交付表決，其目的僅在確保政府提供充分的資訊，並使之對國會負責。
此外，法國國會得成立調查委員會，可採行傳喚證人、舉行聽證或調閱文件等不同方法進行調查。各常設委員會亦可舉行聽證會，並要求政府官員到場；若經委員會要求，部長亦須到會備詢。依《國會職權行使法》第 6 條第 3 項第 1 款、第 2款規定，證人如有拒絕應訊或應訊時拒絕宣誓，可處 2 年有期徒刑及科 7,500歐元罰金。

4.  美國
美國為總統制國家，在三權分立之下，國會並無質詢權。美國國會有調查事實之權力，其所發出傳票效力，獲得最高法院承認。參、眾兩院委員會可行使聽證制度（public hearing），具有輔助性權力(auxiliary power)及強制性質。美國國會行使調查聽證權，實務上為執行傳喚以取得文件或證言，可採取之強制措施包括行使「藐視懲罰權」、移請法院依「藐視國會罪」（contempt of Congress）裁判，得科100美元至10萬美元之罰金，並處1個月以上12個月以下有期徒刑。倘有偽造文書或證詞不實之情事，得以偽證罪起訴，使不合作之證人受到法律制裁，就國會聽證程序與效果而言，具有司法性及強制性。

5.  日本
日本國會質詢制度，可區分為「質問」與「質疑」。質問係指議員就一般國政事項，要求內閣說明事實或發表意見；質疑係指議員對列入議事程序之議案，得以口頭提出疑義之行為。國會僅能透過不信任決議拘束內閣，使其負起政治責任，對於內閣虛偽、迴避答辯或「反質詢」之法律效果尚無明文規定。依《日本憲法》第62條規定，參、眾兩議院得各自進行有關國政之調查，並得為此要求證人出席作證或提出證言及紀錄。《議院證言法》第1條確認國會之國政調查權具強制性，依該法第6條第1項規定，對拒絕出席、宣誓、作證、提出文件與作虛假陳述者，得處3個月以上10年以下有期徒刑 。
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