憲法難題：美國該由誰來決定是否發動戰爭？ 紐約時報 20210827

【縛雞之見】
這篇文章所指為真，但解方與解方的理由，好像繞口令。

美國該由誰來決定是否發動戰爭？    STEPHEN WERTHEIM＠紐約時報 20210827

假設拜登總統來到國會，宣布結束阿富汗戰爭只是個開始。近年來，美國至少對九個國家使用了地面部隊或空中打擊：不僅僅是在阿富汗，還有伊拉克、肯亞、利比亞、馬利、巴基斯坦、索馬利亞、敘利亞和葉門。這些戰爭之所以能繼續進行，一定程度上是因為這些戰爭由總統發動。國會已經放棄了決定美國是否應該作戰、在哪裡以及與誰作戰的憲法義務。

拜登接手的就是這樣的局面，但他不需要延續正在進行的戰爭或使之得以進行的法律規避。他可以這樣告訴國會：給你們六個月的時間，要想讓戰爭繼續下去，就需要發出正式的宣戰，否則軍隊（以及飛機和無人機）就要回家了。

如果拜登發出這樣的最後通牒，他將一舉開創一個美國外交政策的新時代。當然，總統會遭到攻擊，說他推卸責任。但宣戰的責任本來就屬於國會，如果國會一直推卸責任，那麼拜登、他的繼任者或者投票的公眾就應該要求國會履行義務。不然的話，總統就得一個人繼續指揮人類有史以來規模最大的軍隊，而3.33億美國人為此戰鬥、付錢，他們基本只能眼睜睜地看著戰爭展開。

如果這個想法聽起來是革命性的，那麼當國會完全停止宣戰時，真正的革命就來了。對於制憲者來說，賦予國會「宣戰」權力的條款是憲法的關鍵創新之一。詹姆斯·麥迪遜(James Madison)認為，這是該法律文件中最明智的部分，因為在他看來，行政部門是「對戰爭最感興趣、最容易捲入戰爭的權力部門」。

美國歷史上的傑出人物曾經試圖將憲法的門檻提得更高。第一次世界大戰後，印第安納州眾議員路易斯·拉德洛(Louis Ludlow)想將戰爭權力直接交到人民手中；他提出了一項激進的憲法修正案，要求整個國家就是否宣戰進行投票。在很多年的時間裡，超過70%的公眾都支持該措施，但眾議院在1938年以微弱優勢將其否決。

珍珠港事件發生後，國會宣戰。那是它最後一次行使這個責任。在接下來的80年裡，這個國家走上了一條與拉德洛議員設想的截然相反的道路。為了維護世界秩序，總統們繞過了曾經礙事的國會限制。因此，當專家們對阿富汗的混亂進行追責時，他們爭論的是哪位總統責任最大：是那些發動、延長戰爭的總統，還是那些試圖結束戰爭的人。這種相互指責不僅進一步證實了這場特殊災難背後的一個成因，也證實了9·11事件以來這個國家陷入的許多轉移性衝突的原因：國會毫不猶豫地服從至高無上的總統。

2001年，國會通過了「使用武力授權」，這是一種代理宣告，允許總統對任何「他認為」與9·11襲擊有關的實體進行武力打擊。加州眾議員芭芭拉·李(Barbara Lee)投了唯一的反對票。她預言這將使美國陷入「一場既沒有退出策略、也沒有明確目標的無限戰爭」。事實證明她是對的。

國會需要在舊有標準的基礎上採取新標準。以往國會正式宣戰時（就像它在歷史上進行過的11次宣戰一樣），它會列出將要開展敵對行動的目標國家。這一做法是有價值的，因為它會讓美國與世界其他國家保持和平；國會將必須發布另一份宣告，將新的敵人囊括入這些戰爭。2001年的授權沒有包含這樣的具體內容。它實際上是在邀請總統們去做他們已經做過的事：證明對眼花撩亂的各色群體發動戰爭——其中一些我們可能並不知情，因為完整清單依然保密——是正當的。（2002年，國會通過了對伊拉克動武的第二次授權，去年，川普政府援引該授權，刺殺了一個身處完全不同國家的少將——伊朗的卡西姆·蘇萊曼尼[Qassim Suleimani]。）

如果國會想讓宣戰有效力，就不僅要明確敵人，還要明確軍事目標和衝突的地理範圍。到了規定的時段之後，國會應該再次宣戰，或是讓戰爭結束。

今年夏天，三位看似不可能有交集的參議員帶來了一項類似的提案。由民主黨人克里斯·墨菲(Chris Murphy)、共和黨人邁克·李(Mike Lee)、以及獨立人士伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)提出的《國家安全權力法案》(National Security Powers Act)將嚴格定義新的干預措施、兩年後的日落授權、以及對非法活動資助的自動撤除。比起簡單廢除9·11之後通過的兩項授權，他們的新框架將改變我們發動戰爭的方式——以及可能的話，徹底避免不必要的衝突。

法律程序不能代替明智決策和有效行動。但要求國會來選擇我們打什麼仗更有可能產生積極結果。現在的情況是，總統定義戰爭，戰爭也定義總統。林登·強生(Lyndon Johnson)向越南派遣了54.8萬名士兵，儘管他懷疑他們並不能打贏，只因為他認為如果在共產黨接管時袖手旁觀，他個人會受到指責。國會的535名議員從軍事勝利的榮耀中獲得的好處更少，若是海外發生對美不利但又不可阻止的事件，他們的損失也更少。只有國會可以在宣告中對衝突施加時間限制，迫使國家重新評估其戰爭，以免戰爭變得永無止境。

一個長期消極的國會無法自行生出骨氣。很明顯，只要總統和選民不反對，議員就更傾向於逃避責任。因此，政治體系裡的其他分支應該採取行動讓國會履行自己的職責——比如拒絕發動國會不肯宣告的戰爭，或是懲罰不舉行必要投票的議員。

在9·11發生20年後，許多美國人寧願不再做世界警察。他們不應全然依賴三軍統帥的自我剋制來實現這點，不管他是唐納德·川普(Donald Trump)、喬·拜登(Joe Biden)還是之後的任何人。國會可以也應該決定我們是否要開戰。如果是這樣，也許真能帶來一些和平。