（本章由至尊寶、Shengyun Hung、Jay Yeh 譯出；陳方隅、林彥瑜校對）
中國政府在海外取得影響力與蒐集情報的方式，與俄羅斯及前蘇聯的諜報技巧非常不同。主要是，中國更著力在個人，而不是其直接效果，更重於建立個人關係脈絡，而不是運作技巧。人對人關係在中國諜報運作技巧中具有相當比重。中國當局從事這些個人關係，主要在於促成會面與交流，而不論其是否牽成了影響國外目標人物的契機。
在過去幾任總統任內，美國國會一般來說，都對行政部門以付出其他美國利益，來「交好」（engage）中國的政策方案扮演著剎車制衡的角色，這些國會成員長久以來所珍視的利益，像是與台灣維持良好的關係、與流亡的圖博政權互動以及表達對人權的支持等等。當川普在 2017 年執政，並開始主動交好中國國家主席習近平時，先是在海湖莊園，後是在北京高峰會，國會採取了靜觀其變的立場。但當川普與習近平結成伙伴關係的熱情冷卻，並且不再對輕鬆與中國交好的政策抱持幻想時，情勢就開始轉變，國會也立即啟動對美中關係從關係正常化，五十年來最為慎重地重新檢視。而伴隨白宮對於與習近平合作的前景越來越抱持懷疑態度，當局與國會所開始發佈的一連串措施，在在顯示了美中關係樣貌的劇烈變動。值得注意的是，這類退潮般的變動，並不單只來自得到兩大黨鼎力支持的國會，也來自白宮、國家安全會議、五角大廈、美國貿易代表署、財政部甚至是國務院。當找出攜手共生方法的希望熱忱轉向時，一連串出檯的美國新政策舉措，都表明了巨大的轉變。國會在 2019 年通過了國防授權法案，用以強化美國對抗中國軍事威脅，以及中國在美國境內尋求影響力活動的防衛，2018 年則通過了《外來投資風險審查現代化法案》（FIRMMA），這賦予海外投資委員會（CFIUS）擴大了對來自中國外商直接投資的監控。同時，較之過往，國會成員也開始對中國在貿易與投資上的不對等做為，表達了力道更大的反對，這些做為像是將美國的投資人隔絕在整個中國經濟部門之外、運用中國公司透過併購與收購將美國經濟中的機敏高科技領域給買下來、讓美方高階技術轉移到中方伙伴成為美國公司進入中國市場的代價。國會的關切也上升到北京在南海的持續擴張與軍事化、習近平拍版一帶一路方案所涉及的掠奪性借貸作為、北京對台灣持續的滋擾以及反對美國對這座島嶼的支持等等。
這個小節回顧了中國政府從 1972 年中美關係正常化伊始，著力影響美國國會的重點。如同上述，這樣的「交好」經常被認為付出了更重大的利益，比之白宮，國會對於寄望更正面的中美關係來決定政策，經常是戒慎恐懼的。有的時候，國會會主動抗拒白宮，並嘗試調轉美國政策，朝向中方高層與美國當局都表達反對的方向，例如 1979 年通過台灣關係法的立法，以及 1989 年反對天安門廣場鎮壓。然而，國會常常所扮演的是有些被動的角色，特別是在近幾年。即便如此，由於國會對政府預算支出形式上的控制、立法以及對高階政務官任命案的同意等等，都讓國會不只是對美中政策的構成舉足輕重，也成為中國著力其影響力的首要目標。
以下以歷史背景的回顧，處理當前美國對於中國政府著力影響美國領導人與公共輿論的關注。過去四十年間的紀錄顯示了，中方著力贏得國會輿論部分的成功。然而，無論他們贏得了什麼正面成果，在兩國根深蒂固的分歧面前，經常無法延續下去。
國會造訪中國，1972-1977
在尼克森的第二個任期，水門案舉足輕重，他被迫在 1974 年辭職，這也導致了與中國的高層交流歸於平靜。這樣的環境，讓從 1972 年尼克森訪中，到卡特政府 1977 年上台這段期間，約莫八十位眾議員所發佈的報告，更為顯目。這些代表團的參訪，包括了兩黨（反覆到訪的）的層峰，是美中這段時間最為活躍的高層交流管道，而大部分參訪中國的成員所撰寫的報告，也都以官方紀錄的方式出版。在這段時間，這些國會的報告以及媒體對這些參訪的報導，成為美國國會領導人對中國國內政治與美中關係，發表意見與評論的重要管道，這兩者對美國在亞洲與世界利益的影響比重正漸漸加大。
1972 年後美中關係發展總的來看，中國是歡迎這些美國訪客的，他們差不多是被當作抗衡蘇聯的戰略槓桿，也是穩定亞洲事務的影響力。北京政府的心力看來更放在國內事務，不再抵制美國在東亞的勢力，也更能放手跟美國還有其他非共產陣營國家攜手，以抗衡蘇聯對中國所施加的壓力。而美國人認為台灣問題是改善雙邊關係的障礙，但對於應該如何處理這個問題意見分歧。雖然大部分的國會成員都認為福特政府對中國的慎微相當明智，許多對於中國政治、經濟、社會與價值體系優點抱持審慎的態度的人，還是都在文化大革命與毛澤東 1976 年的過世中認識到這最後的騷亂。
而國會的這些中國參訪，似乎也幫助中國政府改善了其在美國國會的地位，也順利影響了美國的公共輿論。成果報告表明，滿足這些參訪團對中國領導人的拜會，訪視北京所想要突出表現的局部社會，是如何被證實是降低衝突的有效策略，而也由於參訪團成員經常以正式國會代表身份，搭乘美方的航空班機，因此北京所付出的成本也僅僅只有中等水平的國內開銷。
這段歷史期間一個值得注意的是，參議員多數黨領袖 Mike Mansfield 所扮演的角色。他的亞洲事務專長讓他經常得到華府的徵詢，足以證明其觀察比之其他成員更有影響力。這段期間他訪問中國三次，幾份獨立的報告也鉅細靡遺地探討當時美國所關注的各種主題。他的報告所傳達的訊息與意見，大體來說符合中國的利益，跟其他許多主張與中國的關係常態化步伐應該更加審慎，並強化與台灣關係的成員不同，參議員 Mansfield 力促美國應立即斷絕與台灣的關係，並接受北京對於外交關係常態化的條件，同時警告若不如此，將導致美中關係因摩擦而陷入危險的境地，從而導致亞洲地區的不穩定。參議員
Mansfield 把中國說成一個在國際事務基本上抱持和平動機的強權，過去美中關係在亞洲的爭端，則被他多半怪罪到美國頭上。許多國會成員擔憂中國因領導階層變更而導致的內在鬥爭，會影響中國的國際國內政策。而他的看法完全相反，堅持認為這樣的懷疑是沒有根據的，因為他稱之為「毛體系」的東西已經深植中國人心，可是有些國會成員，則抱怨中國東道主所提供，頗為受限的國會參訪行程，已經沒有辦法成為任何有意義評估中國社會的基底。也即便許多國會的參訪者質疑中國毛體系的韌性，以及美中雙方的合作實際上到底可以走多久，Mansfield 的反駁是，在三次探訪中國期間，讓他有充分的機會，通過定點觀察以及與中國領導人的交談，得到足夠的訊息，他斷定，毛體系不會是短暫的現象。所以，即便許多國會成員認為中國的洗腦與控制體系在政治、經濟與社會上相當專制，是對人權的侮辱，也是對其人民尊嚴的冒犯，不過，類似
Mansfield 這種立場，可以說抵銷了這些批評，他認為，這個國家的政治、經濟與社會體系，都是獨具特色，特別適合中國人民。
建立正式關係之後的影響力經營：1979-1988
當卡特政府開始準備在外交上承認中華人民共和國時，它壓下了許多這個計畫的細節，不讓國會與聞。一個最大，國會也特別有興趣的不解難題即是台灣的命運。當時美方已經準備在聯合國撤手對台灣的中國代表權的支持，國會許多人憂慮美方會完全遺棄這個小島，作為回應，國會在 1979 年通過談台灣關係法，強調美國持續與台灣維持關係，持續提供其防衛武力的重要。
因應正式外交關係的重新建立，中方在 80 年代擴編了其華盛頓大使館用以應對國會人員的規模與員額。但台美人社群中親台獨團體的崛起，讓遊說國會的中國官員非常灰心，像是台灣人公共事務會（Formosan Association for Public Affairs），儘管在在台美斷交的情況下，它還是展現了推進政治議程的能力。北京也只能套用國民黨的老路，強化外交關係，更密切地與重要國會成員與幕僚往來。自此，中國政府相當歡迎由國會成員與幕僚組成的代表團，而接待代表團最主要的東道主是中國人民外交學會（Chinese
People’s Institute of Foreign Affairs，CPIFA），這個組織成立於 1949 年，關注國際議題與外交政策研究，並辦理官員之間的國際交流，以及民間對民間的外交活動。這個機構也藉由籌辦學術議題與外交政策事務的公開講座與研討會，致力於與國外的政治活躍人士、外交官與其他知名人士建立關係。
CPIFA 則是俗稱的「統戰組織」（united
front organization）。類似於前蘇聯與其他列寧式國家所建立，盡可能尋求一切機會建立同盟的組織。這樣一種或者稱為「政府組織的非政府組織」（Government
organized non-governmental organization，GONGO），用以執行政府主導的政策，與有影響力的外國人士合作方案，而毋須被當作中國政府的官方一員。CPIFA 應對國外參訪的經驗非常全面，1972 年到 2002 年間，它在中國就接待了超過四千個重要美方人士，也由於與國務院及外交部的良好關係，當黨認為有利可圖時，它也經常被指定籌辦與高階官員的會晤。國會成員代表團參訪中國的的旅程安排經常是美方買單，以避免違反利益衝突與境外遊說的條款，被倫理委員會與監督盯上，而
CPIFA 則經常負擔國內開銷。
對國會成員與主要來自圖書館國會研究服務（the
Congressional Research Service of the Library of Congress）的國會支援機關人員來說，參訪中國是相當受到歡迎與炙手可熱的，後者對中國表達了越來越大的興趣，也為美方的政策提出了不少問題。參訪一般來說一年兩次，儘管行程包括了觀光遊覽國會有興趣的地方，但也包含了與中國政府官員，以及其他負責國內外重要事務，國會因而感興趣人士的會晤，這些會晤上的交流一般來說都頗開誠布公，不說空話。
美國一直都有促成這類國會交流的協力團體，舉其大者有位於華盛頓特區的美亞機構（US-Asia Institute），從 1985 年起，它就在國會人員參訪的辦理上扮演要角。美中關係全國委員會（National Committee on
U.S.-China Relations）則在 1976 年組織了一次具有領航意義的國會成員參訪，近十年間也一直持續這樣的交流。80 年代，亞太交流基金會（Asia-Pacific
Exchange Foundation、又稱遠東研究所）也辦理了許多國會的中國參訪，亞太交流基金會從 1985 年起，已經協力了超過 120 次的參訪與交流。這些參訪都是與中國人民外交學會，香港明天更好基金會（Better
Hong Kong Foundation）合作，而中國的全國人大或許接待了最多參訪，總計上千數的國會人員。在這些參訪中，成員幾乎去到中國的每一個角落，包含新疆與西藏，他們的對談含括了許多對美中關係相當重要的主題，參與參訪的成員，顯然增進了他們對中國發展的理解。
國會與美中關係的動盪：1989-2001
伴隨 1989 年天安門的鎮壓，國會對於交好中國的支持也隨之瓦解，參訪中國的國會代表團數量也跟著平緩下來。國會的憤怒以及懲罰中國政府的念頭，壓過了過去對建設性交往的興趣。於是，北京開始更加倚重美國商業社群及其組織，舉其大者如美國貿易緊急委員會（Emergency Committee
for American Trade），來遊說國會不要終止中國進口商品的最惠國關稅待遇。中國大使館與各類中國政府所支持（至少是聲稱）的遊說者，也試著做損害控制，努力說服國會，中國的狀況比美國媒體所說的好的。
基於其過去促成交流的聲名，或許也得到其中國協力伙伴的鼓勵，美亞機構竭力重啟人員的對話，也吸引了為數不少的高階人員與支援機關人員，其中也包括了一些為最嚴厲批判中國鎮壓人士工作的人。1989 年 12 月的一次參訪，就有一場與中國官員的激烈辯論，特別是後來傳出美國的國家安全顧問 Brent Scowcroft 與副國務卿 Lawrence
Eagleburger 也在北京並與中國領導人有所對話，而此前這兩人才在鎮壓沒多久後，就於七月秘密造訪中國。不過，當時布希政府曾經公開承諾國會，所有這類接觸都會叫停，代表團對中國鎮壓的憤怒與批判，混雜了對於布希政府動態的強烈反應。
在後天安門時期，美中關係動盪的延續期間，國會在一些重要議題，諸如最惠國待遇，以及台灣總統在 1995 年的到訪美國，以及批准中國加入世界貿易組織的決定，都扮演了重要的角色。藉由鼓勵美國產業代表中國遊說國會，與持續接納參訪代表團，中國政府做了各種努力讓影響力直通國會。
其他中國官方結構中的實體，包括黨與軍方，有時候也會探探國會門路。共產黨的國際部門在黨對黨的層次上更勤於與美國主要政黨打交道，中國的一個統戰組織，中國國際交流協會（the Chinese
Association for International Understanding）所處理的就是接下來的參訪行程，其中也包括「中國國際友好聯絡會」（China Association for
International Friendly Contact）。這些統戰組織與中國政府的關係並不是那麼為人所知，雖然他們與負責情報的解放軍政治作戰部門的關係，這些年已經公開曝光。同時，中國其他一些與美國國會中國專家的交流，是由一個神祕的統戰人士
Jimmy Wong 所協助，他的角色是有能力快速安排探訪中國行程以及與重要官員會晤，偶爾他會向國會官員大開其北京寬敞寓所的大門，而他與中國當局之間的確切關係，至今成謎。
中國政府在海外取得影響力與蒐集情報的方式，與俄羅斯及前蘇聯的諜報技巧非常不同。主要是，中國更著力在個人，而不是其直接效果，更重於建立個人關係脈絡，而不是運作技巧。人對人關係在中國諜報運作技巧中具有相當比重。中國當局從事這些個人關係，主要在於促成會面與交流，而不論其是否牽成了影響國外目標人物的契機。還有，因為中國的尋求影響力主要還是政府的事，那麼混合間諜行動也就不令人驚訝了。舉例來說，一位美國國會官員在參與「中國國際友好聯絡會」所資助的訪中行程後，被促成此次行程的兩位友聯會員工詢問，是否願意主導他們至華盛頓的回訪，他因而接受，友聯會的員工貌似非常滿意，並在訪美期間大肆消費。然而負責美國國會官員訪中行程安排的中國大使館官員們，隨後卻被控試圖竊取美國武器科技資訊而被逮捕及驅逐出境，美國官方也因此終止所有與友聯會的聯繫。
當前
在 2001 年 9 月後，因美國小布希政府與國會專注於對抗恐怖攻擊及出征阿富汗與伊拉克，中美之間的緊張關係稍微得到緩解，事實證明中美領導人也採取務實的方式達成共識，不僅透過雙方都同意的方式促進關係，也藉由廣泛的對話處理雙方間的分歧。這種交流促使更多的國會議員及國會助理團訪問中國，此時，國會議員時常以美國使館嘉賓的身分參與美國政府資助的訪中行程，有些議員及助理團的頻繁參訪行程是依據符合國會道德委員會的雙邊教育及文化交流計畫（Mutual Education and Cultural Exchange Act, MECEA）之規定得到授權，除了美國在亞洲辦事處的努力外，安排與促成國會助理團參訪的單位還包含阿斯彭研究所、美中關係全國委員會和美中政策基金會。
除交流行程外，中國也提升了它交好美國國會的能力。中國大使館於 2009 年遷至華盛頓新址後，自 2011 年起更將其國會事務人員增加到 12 位，同時保留翰宇國際律師事務所（Patton
Boggs）的遊說服務，前大使周文重自豪地說，在擔任外交官期間曾拜訪過上百位國會議員，而且是在其地方選區。在某些議案送至國會前，例如：懲罰中國做為匯率操縱國的法案，中國大使館內部團隊所做的努力，被一些美國官員形容為非常地「細膩」及「精密」。但因公開的資訊有限，與美國國會辦公室有互動關係的中國政府官員或說客，是否有透過遊說以外的方式施加影響力仍難以判別，例如：提供物質利益、威脅撤回中國投資案或國會選區中的有形利益。
美國國會也早已開始透過成立各種不同的工作小組，來增進對中國的了解。參議院及眾議院都在 2006 年就已經各自成立中美議會交流團，定期跟中國全國人民代表大會交換資訊。同時期還有數個團體也表現出對美中關係的強烈興趣，比如說 「國會中國黨團」（Congressional China Caucus）（由對中國比較批判性的成員主導）、「對中工作小組」（China
Working Group）（組成人員較為親中）、「參議院對中工作小組」（The Senate Working group ）（也是由鼓勵親中的人士組成）。在這之前也已有國會立法授權成立的「美國國會及行政當局中國委員會」（CESS），旨在監督中國的人權問題（這是中美關係長久以來的爭議議題之一）；以及美中經濟暨安全檢討委員會（USCC），每年年度報告都會列出不利於美國的相關發展。最後提到的兩個委員會從成立至今一直健全運作中，影響力也愈來愈提升，但是其他交流管道就沒有這麼長命。只要核心人員離開國會，通常關注也會跟著降低，在這段期間，中國全國人大對於美國的親中國會人士的支援也愈來愈活躍。直至 2018，上文提到的幾個黨團小組只剩下「眾議院對中工作小組」尚在運作，其餘都已經停止活動了。
就最近的情勢來說，115 屆的國會（2017 年 1 月 3 日上任。一屆任期兩年）對於川普政府的看法是積極支持：在當前的美中關係當中，中國的受益遠高於美方。事實上，即便共和黨跟民主黨間的鬥爭讓位於華盛頓的議會壁壘分明，不過，基於對中國的意圖跟可靠性的疑慮，兩黨在阻擋中方非互利、甚至帶有掠奪性的政策方面抱持相同的態度，成為一個意外的發展現象。比如在 2018 年，美國國會無異議的通過了《台灣旅行法》，鼓勵川普政府邀請更多台灣高階官員來訪，此舉自然觸怒了北京當局。不過國會也不是完全的團結一致，尤其在貿易議題方面。有些成員對於懲罰性關稅在他們選區造成的負面影響表示抗議、有些則是反對這樣的關稅政策，因為除了中國以外，同時也會施加在友邦上。也有人對於 2018 年五月時「中興通訊事件」處理方式感到不滿，因為川普在中國國家主席習近平的私人請求下將原本提出的制裁程度減低。儘管如此，因為川普在共和黨內的聲望優勢，讓國會的共和黨議員不太可能反對他，尤其是針對中國議題方面。總之，美國國會整體而言是支持中美相關政策重新審核的，這是自五十年前的雙邊關係「正常化」運動至今最具代表性的一個階段。也因此，我們可以說中國政府對於美國首都圈政策界的影響力達到了新低。
結論與建議
美國國會正在對過去十年來的中美「交流政策」背後的幾個重大論述關鍵進行重新檢視。在越演越烈的競爭及對立的氛圍之下，中方的影響跟資訊操作，逐漸被視為是與美國價值敵對的政權行為，也被認為是對國會的完整性跟民主體制的威脅。某些人、像是曾任參議員多數黨領袖的 Mike Mansfield、會論稱國會應當正面積極的與中國接洽，並且務實的去處理兩造差異，就現在的局面看來，這些論述是天真又不切實際的。
促進透明度
接下來國會的監督會往教育國會、媒體、跟大眾這些重要話題的方向進行。這些議題都很複雜，也沒有簡單的解決方案。美國政府應當召集各界專家來做全方位的評估跟商討相關的對策。
鼓勵完整一致原則
國會要把真正的對於國家有威脅的問題區別開來，像是中國的間諜行動、還有他們監控自家留學生的行為。而本報告中提到的孔子學院，這類問題則是應該由各大學去做更好的規範。
促進平等互惠
如果想要找到改善現況的方法，國會必須要開始更廣泛地考量雙邊關係。仔細權衡美中關係的正面部分，以及如果用強硬手段可能帶來的負面影響，還有美國保護跟培育其實力與利益的需求。
（待續）
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