《中國影響與美國利益：提高建設性警惕》第二節：州級與地方政府 「為台灣而翻」小隊＠報呱 20191211

《中國影響與美國利益：提高建設性警惕》第二節：州級與地方政府    「為台灣而翻」小隊＠報呱 20191211

2018 年由史丹佛大學胡佛研究所出版的《中國影響與美國利益：提高建設性警惕》（China’s Influence & American Interests: Promoting Constructive Vigilance）是一份全面解析中國（主要在美）的「影響力活動」（influence activities）或「尋求影響力」（influence seeking）的報告書。這類中國影響力活動遍及美國的政治部門、公民社會以及產業界。有鑑於其重要性，報呱觀點在今年五月初即以專文詳細介紹，現在，網友「為台灣而翻」小隊將整份報告翻譯完成，報呱將用兩星期每天連載刊登方式全文登出，千萬不要錯過。

（本章由黃怡雪、LIU MENG-HARN、方彥鈞譯出；陳方隅、林彥瑜校對）

「在與中國交涉時，面對其亟欲將其對美國與全世界之影響力增加到最大限度的意圖，地方機關（包含地方政府、地方城市與地方州）在美國所面臨的挑戰…無害締約的時代已經過去了。因為大多數中國影響美國意見與實務界政策的嘗試影響，都發生在地方層級，也因為地方媒體、大學、公司及倡議機構常會涉入這些事情當中，不論知情或不知情，正如聯邦級的政治領導者一樣，地方上的政治領袖也需要了解中國的目標與策略。」

「美國政客長期以來都很願意接受來自中國的免費旅行、禮品和其他好處招待…北京指導的活動，例如秘密購買美國中文報紙和廣播電台、騷擾當地美籍華裔的異議者，以及在美國本土企業和大學中運作中國共產黨黨組織的活動，這些行為應使美國地方當局提高警惕，而不是只去顧慮有多少投資、有多少付學費的學生，或是有多少中國旅客可以招攬。」

「不要與中國的組織（包括基金會，公司或個人）簽訂秘密協議。所有備忘錄（MOU）和契約應該是公開透明的。所有合作提案都應接受公開聽證。所有潛在計畫都應該接受與美國的單位合作時所要求的調查，美國法律不應該有例外，不能以例外來迎和所謂的中國慣例，並且絕對不允許中國對美國任何單位與台灣或達賴喇嘛等其他國家、實體或個人的潛在交流機會擁有否決權。」

2017 年底，位於美東中部地區的某個美國城市，受邀與位於中國南方的某個城鎮締結姐妹市關係。有許多國安專業人員、大學與政府科學家住在該美國夥伴城市，包含許多來自中國的居民。負責提議及指導該夥伴關係的乃是一家營利性質的中國「交流」公司的經理：一位來自中國的女性。她的助手是一位來自中國的美國公民，目前正在角逐當地學校董事會的職位。

在一場簡報中，一位美國的中國專家向當地的姐妹市委員會表示，既然美方早已有了明確的目標，也明白北京日漸產生壓迫的國內政策、其對於美國影響力逐漸升高的懷疑、以及在亟欲增加其海外影響力方面、資金充裕的努力，實在沒有理由不深究締結夥伴關係的可能。這位正在角逐當地學校董事會職位的人士反對這項描述，並指出中國憲法賦予中國共產黨在中國的至高權力。

經過漫長的爭論後，新的姐妹市協定在 2018 年秋天簽訂。對於中國認為所有姐妹市活動的執行都必須「根據中美兩國建交原則」的堅持，涉及在內的一些美國人士都表示反對，因為這似乎涉及到一個中國原則，很可能被用以妨礙與台灣之間的交流活動。儘管有這項反對的提出，簽訂的協定條文中還是有出現這項敘述，因為中方表示，中國人民對外友好協會（the Chinese People’s Association for Friendship with Foreign Countries，CPAFFC）規定所有姐妹市協定都必須包含這項敘述，而美方也不希望因為過度堅持而使該協定生變。

這個關於姐妹市協定的故事充分說明了，在與中國交涉時，面對其亟欲將其對美國與全世界之影響力增加到最大限度的意圖，地方機關（包含地方政府、地方城市與地方州）在美國所面臨的挑戰與機會。正如本報告於其他節中所詳述的，不管是對美國聯邦政府的代表，或是對美國地方官員來說，我們都可以非常肯定地說：無害締約的時代已經過去了。因為大多數中國影響美國意見與實務界政策的嘗試影響，都發生在地方層級，也因為地方媒體、大學、公司及倡議機構常會涉入這些事情當中，不論知情或不知情，正如聯邦級的政治領導者一樣，地方上的政治領袖也需要了解中國的目標與策略。

「我們的朋友遍佈全世界」

中國對姊妹市關係的締結工作隸屬於一個稱為「中國人民對外友好協會」的組織之下，該組織是中國統一戰線官僚結構的一部分（參見附錄：中國影響力運作官僚體制），目標在於鞏固中國共產黨的統治，並增加中國的海外影響力。貫徹其長期流傳的毛語錄精神：「我們的朋友遍佈全世界」，該協會在 1950 年代的聲勢如日中天。由於當時中國受到孤立，該團體因此成了中國與海外支持者之間的橋樑。1980 年代，因為中國對西方開放，並與數百個國家建立外交關係，該協會走向邊緣化。然而，在共產黨領導人習近平的經營之下，隨著中國尋求整頓位於世界各國的地方事業、政治及媒體領導人，該協會的地位已獲得大幅提升。其位於天安門廣場附近、前身為義大利大使館的高雅壯麗總部建築，就是最好的證明。

該協會及其他中國組織與外國的地方官員培養關係的方式，遵循著某種大致相同的模式。首先，在美國，中國要求姐妹市關係與州省之間的姐妹關係，必須根據 1970 年代中美關係建立時的「原則」（如同中方所詮釋的）執行。這意味著萬一地方官員試圖與台灣代表或其他個人（比如被中國視為敵對勢力的達賴喇嘛）維持關係時，中國代表可能會提出抗議。其次，理解為何中國會想與地方機關建立關係，尤其是在與聯邦政府關係緊張的期間，是很重要的：中國試圖建立替代的互動與支持網絡，同時利用這些新的關係來幫助獲得回到華盛頓的新拉力。在地美國人的專業經驗、資訊及意見也不僅是傳遞政治利益給北京，即便「增進人民的友誼、推動國際合作、守護世界和平及促進共同發展」的交流只是名義上（on paper），因為北京清楚明白，今日的地方領導人，他日就會成為國家領導人。對中國來說，所有交流都有其政治色彩，並可望帶來政治上的收穫。

第三，讓地方官員明白，將中國代表團帶到美國、促進中美之間專業互動的美國當地推動「交流」的公司，全仰賴中國的正式許可，並且得先獲得批准才能接待中國代表團，這是很重要的一點。當然，這類美國仲介或推動交流的公司，其商業模式不只具備財務上的特性，勢必也會參雜政治影響力。即使實施高品質的方案，他們也不該被視為公正無私的行為者。而且，他們也會受制於中國共產黨制定的規則、該黨的統戰官僚體系、以及統戰戰略措施。

最後，過去四十年來在促進互惠締約方面，來自中國的美國公民扮演了關鍵的角色。然而，隨著中美關係日漸緊張，且北京也越加強勢地呼籲流散各國的中國人效忠「祖國」，對公民外交官（意指在美的中國人，包括並未來自中華人民共和國的人）加強訓練自己對於美國在中美競爭中的國家利益，以及該國的價值、機構實務作法、以及許多在策略目標互相矛盾的地區的了解，勢在必行。這樣的意識對於想在政府部門謀求官職的華裔美籍人士尤其重要，因為他們能否駕馭這些群體全取決於本身對這個複雜的互動體系的理解。

美國人社群作為交好的動力

美國聯邦體系給予地方政府相當大的權限，大體上能夠不顧華盛頓聯邦政府的整體安全策略考量，而追求地方利益。由於免除了地緣戰略上的憂慮，曾經與中華人民共和國形成商務與人民之間關係的州級、郡級及市級領導人，從 1970 年代初期起就已經是中美關係好轉的支柱，而且他們互相的認識與解決共同問題的努力，也形成了四十年來雙方關係的基礎。然而，隨著中國變得越來越依賴該國舊式的列寧主義體系及「統戰戰略」，中美關係變得越加緊張，中國共產黨也尋求透過本研究中詳述的管道，更強而有力地建立在美國社會中的影響力，因此，地方領導人也將被要求，與中華人民共和國的行動者形成交易關係時，必須更加重視美國的國家利益。另一方面，隨著北京與華盛頓的關係惡化，中國可能會試圖利用行之有效的「分治」戰略，與更多州級及地方層級的官員培養新的關係。

從 1970 年代之初開始，美國和中國在地方層級建立起信任和共同利益，國家和城市的貿易及投資促進了商會、華裔美國傳統宗族協會、唐人街文化中心以及在美國的大學、中學、教會團體和博物館等等，各種各樣的的活動，加強了 200 個姐妹城市雙邊關係，和 40 多個姐妹州／省夥伴關係的工作。繼 1979 年開創華盛頓州中國關係委員會、密西根中國創新中心、馬里蘭中國商業理事會、聯合創新和創業中心等等之後，各州都建立了相關的組織。現在有 27 個州在中國維持商會貿易，比其他任何國家都要多。擁有中國、台灣和香港血統的美國人建立了文化中心，如肯塔基州路易斯維爾的亞洲研究所 —— 鶴樓，和紐約的中國研究所。經過四十年的活動，現在全美各地有各式各樣的關注美中關係的金會、教育和各種交流計劃、研究機構以及藝術和娛樂活動等等，這些活動太多了無法被一一分類。美國的地方首長們，包括市長、郡執行官和州長，他們之中許多人經常前往中國，並接待無數中國遊客，利用這些團體的工作來豐富當地的金庫和當地文化。

美國人社群作為目標

雖然美國地方政府出於財務和文化原因重視這些「交流」，但「交流」一直被北京視為一種實用的政治工具，並且所有中國的「交流」組織都被賦予了政治使命，例如，美中人民友好協會在美國有超過 30 個部門，促進「積極關係」。雖然它的活動美中人民友好協會的官方聲明說他們不具有明顯的政治性，但其中包括以下內容：「我們認識到，我們兩國人民之間的友誼必須建立在對每個國家主權的了解和尊重的基礎之上；因此，我們尊重美國和中華人民共和國的聲明，即台灣地位的解決是中國在海峽兩岸的內政。」美國大學的 190 個中國學生和學者協會（CSSA）（詳見第四節「大學」）也促進了當地的交流，在某些情況下還促進了政治活動，美國的 110 所孔子學院也是如此。2005 年中國總商會在美國成立，透過其六個區域和市政機構計劃的地方企業公民計劃，為中國公司建立更強大的投資環境。這些組織和其他組織與中國在美國的外交使團保持密切聯繫，並經常與培訓或進行「文化交流」的公司聯繫，這些公司將中國專家和共產黨員代表團帶到美國各城市和州進行所謂的考察旅行。

促進交流和投資的美國和中國團體往往是美國地方領導人的寶貴資源，例如，維吉尼亞美術博物館年度中國節，或中國在南卡羅來納州格林維爾的投資項目。然而，在一些地方，美國的政治人物和中國的組織合作，但卻因陷入政治或法律醜聞而使得政客失去工作。

也許最有代表性的案例是密西根州伊普西蘭蒂市（Ypsilanti City）的四個官員，他們在 2017 年接受了一次中國之行，他們被告知是由韋恩州立大學中國學生會支付的，但這次旅行最終被揭發為由開發商 Amy Xue Foster 資助的一個開發計劃所支付，他們希望在該地區建造價值 3 億美元的「唐人街」。包括市長在內的四名官員因此丟了官。

這並不是說中國公民總是在圖謀賄賂美國領導人，問題應該是出在美國政客長期以來都很願意接受來自中國的免費旅行、禮品和其他好處招待。然而，正如本研究的其他部分明確指出的那樣，北京指導的活動，例如秘密購買美國中文報紙和廣播電台、騷擾當地美籍華裔的異議者，以及在美國本土企業和大學中運作中國共產黨黨組織的活動，這些行為應使美國地方當局提高警惕，而不是只去顧慮有多少投資、有多少付學費的學生，或是有多少中國旅客可以招攬。

中國的交流和中國的影響力

美國城市和州級政府在超過四十年與中國的密切往來當中，和美國的私人公司和大學一樣，都對中國形成深刻的興趣和傳統。然而，引導這些關係的地方政策有時與華盛頓的政策不一致，甚至是與整個國家利益或目標不同。雖然美國退出了「巴黎協議」，但已加入美國氣候聯盟的 17 位州長繼續與北京合作，許多人都認為這是非常有益的事情。但有時，與中國的次國家層級政府結盟可能變得過於激烈，例如，2018 年 7 月，洛杉磯市長 Eric Garcetti 前往香港，他宣布他的城市與即將到來的美中貿易戰切割。Garcetti 表示：「洛杉磯和中國經濟緊密結合、文化緊密結合、地理位置緊密結合……我們希望為了投資、旅遊和留學生成為美國具有代表性的中國城市。」

在聯邦制的體制下，各地的地方領導人都有自己的中國政策形式是一件好事，可能在華盛頓特區動盪時期有所幫助，尤其是能抵消不明智的國家政策。但如果美中關係繼續沿著目前的競爭態勢和惡化的軌道進行，那麼各州的中國政策有時會與國家利益相衝突，並阻礙美國與中國競爭掌握全球規範制定的權力。隨著中國的財富和野心壯大，以及北京越來越擅長將美國當地的「中國利益」轉化為中國的影響力，在（與中國）「參與交往」的時代中，地方層級的政治領袖們，必須有所警覺並針對新的競爭時代發展出新的策略。

結論和建議

以下做法可以促進地方政府在與中國繼續合作中所必要採取的建設性警惕措施。

促進透明度

地方層級政府應該：

• 不要與中國的組織（包括基金會，公司或個人）簽訂秘密協議。所有備忘錄（MOU）和契約應該是公開透明的。所有合作提案都應接受公開聽證。所有潛在計畫都應該接受與美國的單位合作時所要求的調查，美國法律不應該有例外，不能以例外來迎和所謂的中國慣例，並且絕對不允許中國對美國任何單位與台灣或達賴喇嘛等其他國家、實體或個人的潛在交流機會擁有否決權。

• 透過全國市長會議、全國州長協會，郡級執行委員會和全國州議員會議來分享經驗，以及分享面對到的問題及解決方式。「與中國合作的最佳實踐是確保國家利益不被破壞」這樣的主題，應該要成為常態性的經驗分享主題。

• 與各部門利害關係人見面，包括各領域的領袖人物，像是在工業、學術、藝術、宗教團體、華裔美人組織及職業組織的地方領導者等等，一起討論與中國合作產生的議題，因為我們很需要一個橫跨各社群的策略。

• 慶祝成功案例，及分享最佳實踐方式。在美中關係競爭的年代，必須經常留意在中國企圖心及美國利益的更大框架，因而有更充分的理由要去公開宣揚那些在地方社群、建立共識、解決共同問題方面獲得成功的合作性計畫。

促進完整一致

地方層級政府應該：

• 教育他們自己及其他利害關係人關於中國勢力合作案的目的及手段。目前，美國人可能會常常武斷地把任何對共產黨的關切都標示為麥卡錫主義（McCarthysim，意指對共產黨份子進行清算）、也有可能維持那些潛在的種族刻板印象，而因此對於「小心面對中共」的態度不以為意。然而，中國共產黨的中央統一戰線工作部及中央委員對外聯絡部這兩個主要監督交流的機構，實際上是非常活躍、資源充沛及意志堅定。在美國的中國組織，不管是公司、學術或人民之間，無一能脫離北京的影響力，即使它不是統戰的一環。

• 緊跟華盛頓（聯邦政府）的中國政策，及增進對政治風險的分析能力。美國對中政策正在快速演化中，不能在沒有專家的的諮詢和建議下就在地方政府層級與中國合作。中國對於美國行動的回應也是快速轉移，藉由中國國內事件影響美國地方的利益，美國 2018 年內賣出的中國擁有的房產即在這層面上具有教育意義（來自中國的投資客，在北京的要求下，大幅減少過去那種在美國開超高價錢買房產的舉動，而這樣的趨勢轉變也大幅影響各地的房價）。因此，州及市政府應增進其政治風險的分析能力與再評估他們與中國的合作關係。實際操作上，為了成功在中國相關事務的運作，地方層級政府需要發展其自有的專家。

• 當對合作提案或中國的宣傳機構有疑慮時，定期與聯邦機關聯繫，例如FBI。注意誰是中國的代表。預先取得名單並且嚴密審查。

促進平等互惠

地方層級政府應該：

• 追查資金及權力。在任何合作過程中，美國地方政府必須限定中國的資金來源，知悉哪個北京部門對於相關案件有最終決定權。美國地方政府必須檢視創設者與組織的名單，與已知的統戰部門及登記的外國代理人名單相互比對。

• 不對其他利害關係人進行差別對待，包括其他國家、台灣或特定公司。不要為了贏得北京的青睞而去影響和別的行為者的互動。

〔上一篇〕第一節：國會