思考美國對台灣的基本優先事項 Thinking through America’s baseline priorities on Taiwan Kharis Templeman＠Brookings Insitute 20260320

思考美國對台灣的基本優先事項    Kharis Templeman＠Brookings Insitute 20260320

【雙魚之論】
The author Kharis Templeman presents an intriguing observation: neither the United States nor China wishes to go to war over Taiwan. However, the U.S. interest lies in preserving Taiwan’s autonomy, while China’s interest lies in restricting it. This creates a state of coercive bargaining, where each side attempts to shift the other's position while being unable to yield their own. Specifically, for the U.S., explicitly committing to protect Taiwan or abandoning military support would represent a fundamental change in stance that weakens its bargaining power. Similarly, if China were to renounce the use of force, it would be seen as accepting Taiwanese independence, thereby undermining its own position.

Consequently, both sides have maintained an inherent ambiguity in their Taiwan policies: the U.S. "acknowledges" China's claim of sovereignty over Taiwan, while China avoids a precise definition of what "China" entails. This policy tacit agreement has lasted for over 30 years, unchallenged by various public statements. However, this space has narrowed since Xi Jinping took office, and we have witnessed President Biden declare his commitment to protecting Taiwan on five separate occasions.
For the U.S., the rational choice has evolved into a so-called "two-pronged peace strategy": refusing to accept Beijing’s claims over Taiwan and not supporting Taiwan’s independence, while simultaneously conducting military training, arms sales, and other forms of security cooperation with Taiwan. China, in response, acts in direct opposition to these U.S. maneuvers.
The real question remains: Why did the U.S. spend the last 50 years sacrificing its own market and manufacturing prowess to allow China to grow into a rival power capable of this "G2" confrontation, ultimately trapping both nations in this predicament of coercive bargaining?

作者提出很有意思的觀察：美中雙方都不希望為台灣開戰，但美國的利益在維護台灣的自治，而中國的利益是限制此自治。因此，雙方會產生脅迫性談判的狀況——企圖改變對手立場，自己卻無法退讓。甚至具體而言，美國明白表示保護台灣或放棄軍事支持，等於改變自己，從而削弱談判地位。中國若放棄使用武力，也意味著接受台灣獨立而削弱談判地位。因此，雙方對台政策都有固有的模糊性——美國的「認知」中國主張台灣主權、中國也不細究什麼是「中國」。這是查達30年以上的政策默契，公開聲明翻來覆去都不挑戰。但這一切在習近平上台後逐漸現縮，我們也見到拜登總統五度的保護台灣的宣示。

對美國而言，合理的抉擇變成所謂的和平兩手策略：在不接受北京對台灣的主張為前提，也不支持台灣獨立，但同時與台灣進行軍事訓練、武器銷售和其他形式的安全合作。中國則相對美國的行為反其道而行。

真正的問題是：對美國而言，為何在這50年內犧牲自身的市場與製造實力讓中國會發展成足以與美國匹敵的「兩大」而得以進行對峙，從而美中逐漸陷入脅迫性談判的窘境？

思考美國對台灣的基本優先事項 Thinking through America’s baseline priorities on Taiwan    Kharis Templeman＠Brookings Insitute 20260320

台灣的未來是美中地緣政治博弈的核心。華盛頓關於如何（甚至是否）應對北京對台灣的侵略的爭論，很大程度上源於對台灣對兩國重要性的隱含且往往含糊不清的假設。對美國而言，支持台灣的理由幾十年來不斷變化，從其戰略位置到其像徵價值、經濟重要性和民主政治體系——但所有這些利益在今天仍然適用。相較之下，對中國共產黨而言，「台灣問題」始終主要關乎主權和政權合法性，其首要任務是迫使各方承認北京對台灣及其人民的統治權。而在台灣，雖然沒有證據顯示支持統一的呼聲日益高漲，但如果引發戰爭，也沒有出現支持法理獨立的浪潮。

因此，維護台海和平仍有空間。美國和中國都不願為了改變兩岸現狀而訴諸戰爭。相反，正如幾十年來一樣，華盛頓和北京仍在就台灣地位問題進行著一場曠日持久的脅迫性談判。雙方的意圖、能力和底線都存在著固有的模糊性，雙方都在試圖塑造對方的認知，以謀取自身利益。為了使美國維護和平的承諾更具可信度，美國戰略應努力向美國人民、北京、夥伴和盟友以及台灣人民本身闡明美國在台灣問題上所面臨的重大利益。

為什麼台灣對美國如此重要

自1950年以來，美國一直是台灣的主要安全保障者。過去75年間，歷屆美國政府至少從以下四個理由中選擇一個來為其支持台灣辯護：地理因素、象徵意義、經濟利益和政治利益。儘管這些因素的權重隨著時間推移而變化，但對當今的美國而言，它們仍然具有現實意義。

地理

首先，台灣的重要性在於其戰略地理位置。它位於日本正南方、菲律賓正北方的第一島鏈上。日菲兩國都是美國長期的國防條約盟友，但都與北京存在領土爭端——日本對釣魚島（尖閣諸島）的主權聲索，菲律賓對南海主權聲索——這些爭端在習近平時代愈演愈烈。中華人民共和國對台灣的控制將削弱兩國的防禦態勢，並可能迫使美國主導的安全秩序進行根本重組，以應對北京的復仇主義。此外，台灣也橫跨重要的海上航道，全球約有2.5兆美元的貿易（佔全球貿易的五分之一）經由此。這其中包括日本近三分之一的貿易額和韓國超過四分之一的貿易額，以及兩國大部分的能源供應，這可能成為美國這些重要經濟夥伴乃至美國自身面臨的潛在咽喉要道。

鑑於台灣的戰略位置，華盛頓自杜魯門政府時期就致力於阻止任何敵視美國利益的勢力佔領該島。1979年美國轉而承認中華人民共和國後，以及後來蘇聯解體和冷戰結束，這種擔憂有所減弱。但近年來，一些觀察家再次強調了這一點，他們認為，中華人民共和國對台灣的控制可能會徹底改變區域力量平衡，使北京佔優勢。例如，台灣承擔了中國人民解放軍的大部分戰略規劃和現代化建設工作，如果中華人民共和國不受遏制台灣獨立的約束，它可能會更積極地在該地區其他地區主張領土主張。它也更容易擴展其力量投射能力，從而成為全球而非僅僅是地區性的軍事對手。即使北京繼續將其大部分軍事活動限制在西太平洋地區，解放軍部隊從台灣出發的行動——尤其是解放軍海軍潛艇部隊對台灣東海岸港口的使用——也可能對美國海軍在該地區水域的行動和航行能力產生嚴重影響。5

象徵意義

其次，台灣之所以重要，是因為它具有像徵意義，既是中華人民共和國以外的經濟和政治模式，也是美國信譽的象徵。自1950年6月美國介入阻止解放軍入侵以來，台灣一直是美國主導的區域秩序的主要受益者。美國向台灣提供了大量援助，並給予其進入美國市場的優惠待遇。因此，台灣經濟迅速成長，並逐漸從一個貧窮、不安全、專制的政權轉變為一個富裕、有韌性、自由民主的地區，如今更是一個高科技經濟強國。

儘管中國崛起，台灣也成為美國致力於維護區域和平穩定的重要像徵。1979年，美國外交承認由台北轉向北京後，美國政策也開始嘗試將中華人民共和國納入區域秩序。但這項政策並未放棄台灣，美國也繼續反對以軍事手段解決台灣地位爭議，正如《台灣關係法》及後續美國政策所顯示的。面對中華人民共和國日益增長的綜合實力和脅迫性活動，華盛頓對台灣的持續支持，是美國維護區域秩序的堅定決心所發出的代價高昂的信號。

經濟利益

第三，台灣經濟對美國至關重要。2024年，台灣是美國第七大貿易夥伴，雙邊貿易額約1,850億美元。六家台灣企業在全球半導體產業中佔據主導地位，如今，從iPhone到汽車等各種產品所使用的尖端晶片中，超過90%是由台灣企業在台灣工廠生產的。這不僅包括具有全球戰略地位的台積電，還包括一個完整的企業生態系統，這些企業在設計、測試和封裝方面擁有專業技術，並參與製造記憶體、邏輯晶片、專用積體電路、系統單晶片以及類比和混合訊號晶片。

儘管華盛頓為緩解這一戰略脆弱性做出了許多努力——包括補貼晶片生產、實現供應鏈多元化以及鼓勵企業在美國建廠——但所取得的改變僅限於表面。美國企業仍然嚴重依賴台灣製造的晶片，而且隨著人工智慧的快速發展，這種依賴性近年來有增無減；2025年12月，台灣對美國的出口總額多年來首次超過中國大陸，這主要得益於半導體需求的激增。因此，取得台灣科技產品如今已成為美中科技競爭的核心要素。

因台灣爆發軍事衝突的潛在經濟代價巨大。台灣高度發展的科技生態系統很可能無法在軍事行動中倖存，而這種破壞對美國的影響保守估計也高達2兆美元。反之，如果中國能夠在不造成重大經濟混亂的情況下控制這些世界領先的產業，北京將獲得一個巨大的新咽喉要道，以便在與世界其他國家的經濟競爭中加以利用。中國利用其在稀土領域的支配地位來影響貿易夥伴的做法，預示著未來世界可能出現的令人擔憂的局面。

政治利益

第四，台灣的民主仍然至關重要。美國對台灣政治發展的關注，從來都不僅僅關乎台灣本身，更在於提供一個有吸引力的選擇，以取代中華人民共和國過去75年來所走的道路。現今的台灣是一個自由民主政體，這在世界範圍內實屬罕見；同時，它也是一個以漢語為主要語言的民主政體，與海峽對岸的馬克思列寧主義黨國體制形成鮮明對比。一個繁榮民主的台灣，有力地駁斥了「中國共產黨必須壟斷權力才能避免政治混亂和經濟災難」的說法。台灣人民從未受制於中華人民共和國的控制，他們的人均收入遠高於中國大陸人民，貧富差距也遠小於中國大陸人民。

台灣的治理也更為完善。其民主制度成功控制了新冠疫情的蔓延，並在很長一段時間內實現了本土零感染，而無需像北京那樣採取嚴厲的封鎖和普遍的鎮壓措施。11台灣政府對國民的稅負遠低於中國大陸，並提供更全面的社會服務。12摧毀台灣的民主制度將扼殺中國大陸政治改革倡議者從台灣汲取靈感的可能性，就像2020年之前的香港人那樣。13而且，這幾乎肯定會加速該地區乃至更廣泛地區民主的衰落。14

為什麼台灣對中國共產黨如此重要

對中國共產黨而言，「台灣問題」的核心在於主權。中共為其壟斷權力辯護，聲稱其正在彌補中國歷史上的弱點，並將中國疆界恢復到鼎盛時期清朝的疆界，其中包括台灣——中共稱之為「恢復領土完整」。中共的合法性也建立在中華民國取代中華民國政權成為中國在國際體系中唯一代表這一理念之上。幾十年來，中共對台的主要目標一直是迫使國際社會接受中華人民共和國對台灣及其人民的專屬主權主張。

然而，台灣目前事實上的自治本身並非中共發動戰爭的理由。中共在中國大陸執政75年，並未對台灣行使控制權，而過去45年的繁榮發展，部分原因也正是由於其未行使控制權。15 1979年，中共領導人為了與美國建立外交關係，選擇容忍台灣的持續自主（並接受美國隱性的安全保障）。這項決定為中共政權帶來了巨大的利益，打開了中華人民共和國參與全球經濟的大門。只要這些利益持續不斷——例如，到2025年，中國將擁有1.2萬億美元的貿易順差——只要美國能夠以可信的方式威脅，一旦台灣遭到攻擊，就會限制這些利益，那麼中共就有充分的理由不尋求透過武力實現統一。

相反，真正引發戰爭的是台灣的正式獨立——即正式宣布台灣不屬於「中國」，以及國際社會廣泛承認台灣的主權國家地位。中共幾十年來一直向國內外強調統一不可避免，並稱「台灣問題…是中國核心利益的核心」。16任何徹底終結統一可能性的舉措都威脅到政權的生存，而自鄧小平以來，過去四位領導人都竭盡全力表明其阻止台灣獨立的決心。17

最後，習近平領導下的台灣政策與前任相比，在政策上的延續性比美國普遍認為的要高。北京繼續沿用胡錦濤2005年制定的雙軌戰略：一方面透過「軟性」經濟激勵和選擇性地與島內親中勢力接觸，另一方面輔以「硬性」威脅，以阻止台灣走向獨立並維持其外交孤立。習近平對台灣政策的調整僅限於邊緣層面，以因應中美力量平衡的變化以及台灣國內政治和輿論的趨勢。18所謂習近平「展現出前所未有的解決台灣地位的急切決心」，19以及他已將中華人民共和國的政策從阻止台灣獨立轉向強制統一，20均缺乏充分的證據支持。21

中國分析人士仍然將北京的台灣政策描述為包含兩個部分：「反對台獨」和「推動和平統一」，而不是「強迫」統一。22解放軍在台灣附近的軍事活動增加並非始於習近平2012年擔任中共中央總書記，而是始於2016年民進黨領袖蔡英文就任總統之後。北京對台行動的主要驅動力，並非習近平的個人時間表或對「機會之窗」即將關閉的認知，而是其對台灣內部政治格局變化和美國政策的判斷。23

台灣民主的重要性

自1996年台灣完成民主轉型以來，台灣的民意對中美三方關係也至關重要。台灣領導人對本國公民負責；任何民選官員都不能偏離主流民意太遠，否則將面臨選舉反彈的風險；北京和華盛頓對台灣民眾的思想影響力有限。正如國民黨戰略家蘇起所言，民主化產生了「尾巴搖兩隻狗」的局面。24

台灣民意的基本模式清晰可見。首先，幾乎沒有人支持依照「一國兩制」——北京提出的「和平統一」方案——加入中華人民共和國。支持未來某個時候與「中國」統一的人略多一些（5%-10%），還有相當一部分人（20%-30%）支持現在或將來某個時候獨立。25 更有趣的問題是那些有條件的獨立。約70%的台灣人表示，如果獨立不會導致與中華人民共和國的戰爭，他們會支持獨立。但約40%的人也表示，如果中華人民共和國的政治和經濟制度更接近台灣——也就是說，如果生活水準相似，並且是民主政體——他們也會支持統一。26最後，台灣人的「戰鬥意志」，無論是以支持增加國防開支、延長徵兵期、增強平民韌性，還是參軍入伍來衡量，都至關重要地取決於他們是否相信美國會援助台灣。那些確信美國會對武力行動作出回應的人，比那些不這麼認為的人，更願意支持代價高昂的加強台灣防禦的措施。27

台灣政黨政治格局的走向並不明朗，北京方面仍有理由保持樂觀。過去十年，外界觀察家普遍認為，親中國民黨正處於長期（或許是終結性的）衰退期，而民進黨將成為新的執政黨。此外，人們普遍預期，每一代都會更傾向於認同自己是純粹的台灣人（而非中國人），並支持台獨。然而，這些趨勢如今已不再那麼明顯。儘管民進黨在2024年贏得了連續第三屆總統選舉，但賴清德僅獲得40%的選票，該黨失去了在立法院的多數席位。國民黨的支持率已從2020年的低谷回升，而2020年作為中間派「第三股力量」崛起的台灣人民黨，卻出人意料地與國民黨密切合作，共同制衡民進黨政府。最令人驚訝的是，年輕一代的民意最近發生了變化，他們似乎對民進黨的支持率較低，對獨立的支持率也較低，而且與年長一代相比，他們對中國大陸的印象更為積極。29

綜上所述，當前情勢：民進黨並未佔主導地位，國民黨尚未消亡，跨太平洋夥伴關係協定（TPP）的未來尚不明朗，30歲以下的選民大多對民進黨感到失望，並願意考慮其他選擇。選民長期以來秉持的務實態度將繼續對各黨派的當選領導人構成重要製約。雖然沒有證據顯示支持統一的呼聲日益高漲，但如果法律上的獨立會引發戰爭，也沒有出現支持該獨立的浪潮。加之海峽兩岸力量對比的轉變，北京仍有理由相信，長期趨勢有利於其利益。

美國在對台政策中應該追求什麼，不該追求什麼？

我曾論證，美國在維護台灣事實上的自治方面擁有至關重要的利益。同樣，中華人民共和國在限制這種自治方面也擁有至關重要的利益。只要最終統一的道路沒有被徹底阻斷，中共領導階層──包括習近平本人──可以接受台灣不走向法理上的獨立。直白地說：美國和中華人民共和國都不願意為了改變兩岸現狀而與對方開戰。美中並非「注定開戰」，圍繞台灣的衝突也並非不可避免。兩岸仍有空間維護和平。

然而，雙方在台灣問題上也處於長期的脅迫性談判之中。在脅迫性外交中，雙方對其意圖、能力和底線保持模糊是合理的。如果美國明確其對台立場——無論是明確承諾保衛台灣，還是徹底放棄軍事支持——都會削弱美國的談判地位。正式保證保衛台灣在北京會被解讀為永久關閉統一之路，並可能引發其原本想要避免的反噬。而明確宣布美國不會因台灣問題與中國開戰，則會導致台灣民眾的悲觀情緒和士氣崩潰，並促使北京加大對台灣的政治接管壓力。同樣，如果北京停止軍事現代化並承諾放棄使用武力，也會削弱自身的談判地位，從而為台灣在美國的默許支持下追求獨立鋪平道路。因此，儘管這令許多觀察家感到不安，但華盛頓和北京的台灣政策都存在著一些固有的模糊性。30

此外，在脅迫性談判中，很大程度上是一場關於塑造對手認知的賽局。為此，北京試圖影響華盛頓對其台灣戰略的看法，就像華盛頓試圖影響北京的看法一樣。中共有動機誇大「國家統一」的重要性和迫切性，誇大自身的能力、決心以及為實現對台灣的控制願意付出的代價。華盛頓需要認識到，它正成為中共長期削弱美國對保衛台灣支持的目標。這就是北京不戰而勝的策略。

因此，維護台海和平的關鍵在於至少在四個方面提升美國的信譽。首先，美國阻止兩岸關係單方面改變的利益必須保持令人信服，這不僅要讓中國大陸的觀察家信服，也要讓美國領導人和美國民眾信服。台灣與美國之間的強大經濟聯繫，尤其是在具有戰略意義的半導體產業領域，正是向各方闡明此利益的一個途徑。

其次，北京需要確信，如果統一進程是和平且自願的，美國不會反對。這種保證並不要求美國接受北京關於台灣是中國領土的主張，但確實需要透過言論和行動重申，台灣獨立不符合美國的利益。高調但純粹象徵性的支持行為，例如美國高級官員訪問台灣、國會通過支持台灣獨立的法案以及台灣領導人頻繁「過境」，會削弱美國在這方面的信譽。相較之下，軍事訓練、武器銷售和其他形式的安全合作則強化了這樣一種訊息：兩岸變革必須和平進行，美國不會允許台灣被迫進行談判。長期以來，美國一直將這些努力與兩岸安全環境聯繫起來；如果未來北京願意與台灣政府接觸並減少自身的脅迫活動，那麼美國在該地區的軍事活動也應相應減少，以明確體現這種聯繫。

第三，必須讓夥伴和盟友確信，美國將繼續與他們合作，推動共同的經濟和安全利益。有了夥伴和盟友的支持，保衛台灣是一個可控的問題；沒有他們，則無從談起。如果美國的夥伴更難預測和可靠，就會促使其他地區大國考慮向中國讓步，尤其是在台灣問題上。共同分擔應對中國挑戰是好事；但來自曾經「鐵桿」盟友的更多妥協則有害。華盛頓和台北都感到幸運，因為日本、韓國、菲律賓和澳洲的領導人都已表示，他們越來越願意為了支持集體防禦而冒著激怒北京的風險。

最後，台灣領導人和台灣人民需要得到保證，台灣的命運對美國仍然至關重要。將台灣描繪成搭美國安全保護傘的「搭便車者」或美中關係中討價還價的籌碼，會損害美國在台灣的信譽，並助長台灣的宿命論情緒。相反，深化人文交流、教育合作、貿易投資和高科技合作，能夠增強台灣的信心，促進其經濟社會活力，並使其能夠長期生存發展。