明顯違憲！國家安全戰略法草案

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〈憲法〉
第 35 條　總統為國家元首，對外代表中華民國。
第 36 條　總統統率全國陸海空軍。
第 38 條　總統依本憲法之規定，行使締結條約及宣戰、媾和之權。

〈增修條文〉
第 2.4 條　總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。

〈國家安全會議組織法〉
第一條　本法依中華民國憲法增修條文第二條第四項規定制定之。
第二條　國家安全會議，為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。
前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。

國家安全戰略法草案
計十四條，其內容如下：
第一條：立法宗旨
第二條：明定政府制訂國家安全戰略時主要依據
第三條：明定國家安全戰略報告草案之提報、討論及核定
第四條：明定行政院設國家安全戰略會報辦理本法所列事項
第五條：明定國家安全戰略會報及秘書作業之行政事項
第六條：明定行政院依國家安全戰略性質分別指定所屬機關為分類計畫主管機關
第七條：明定中央政府之單位預算中與國家安全戰略應辦事項有關者應予標示
第八條：明定行政院長應進行國家安全戰略報告並備詢
第九條：明定與國家安全戰略應辦事項有關之預算應聯席審查
第十條：明定審計部應提報國家安全戰略應辦事項執行評估報告
第十一條：明定國家安全戰略報告書應分為公開報告及機密報告
第十二條：明定國家安全戰略報告應包含內容
第十三條：明定其他報告併入國家安全戰略報告書提報
第十四條：本法施行日

國家安全戰略法草案
條　　文	說　　明
第一條　為建立國家安全戰略，以作為政府規劃國家安全政策時明確權責、分配預算、評估績效及持續修正之依據，特制定本法。有關國家安全之規範，本法未規定者，適用其他法律之規定。 國家安全戰略不得違反中華民國憲法。	一、明定本法立法宗旨。 二、國家安全戰略為上位戰略，可指導國防戰略及軍事戰略，後二者已部分落實於法律規範，爰予規範。 三、憲法為國家大法，是國家利益的最高根源，政府施政的最高規範。國家安全是國家存續的第一要務，國家安全戰略是國家大政方針的指導綱領，政府各部門施政作為的依據，其目的在保障國家安全及人民利益，自不得違反中華民國憲法。爰於第二項規範國家安全戰略不得違反中華民國憲法。
第二條　政府應衡酌國家利益及國家安全主要威脅制訂國家安全戰略。 政府制訂國家安全戰略，應權衡國際及區域政經情勢變化，辯證性地定義與其他國家、地區或政治實體之間的合作、競爭與對抗關係，並針對不同戰略要素的脆弱性進行資源配比，以排定政策及預算順位，並提出國家安全戰略報告。 國家安全戰略報告應每四年提出一次，並於提出後二年內，因應國際最新安全戰略態勢變化，提出期中修訂報告。 如遇國家安全戰略態勢發生重大變化，政府得隨時提出修訂報告，不受前項之限制。	一、明定政府制訂國家安全戰略時主要依據。 二、參酌2022年10月《美國國家安全戰略》PartⅠ「針對接下來的競爭」，制訂國家安全戰略的第一要求就是確立主要競爭。 三、另參酌中華歐亞基金會《我國國家安全戰略研究》報告，其第一優先在定義「國家利益」，以作為戰略規劃之依歸。其第二動作為「威脅評估」，以明確追求國家利益時優先排除事項。 四、另參酌令和4年（2022年）12月日本《國家安全保障戰略》，於第一章「制訂目的」之後，第二章就是「日本的國家利益」。 五、韓國總統府國家安保室2023年6月發表的《國家安保戰略報告書》的「五大戰略主旨」中第一主旨為「以國家利益優先的實用外交和價值外交」，第四主旨為「確保經濟安保相關利益的主動性」，第五主旨為「優先對應新安保的威脅因素。」 六、從以上分析可知，國家利益及國家安全主要威脅是制訂國家安全戰略最重要的依據。 七、我國的國家戰略應不僅止於「國家防衛」，更應該擴展視野至「全球尺度」，此言絕非自大之詞，參考《美國2022年國家安全戰略》，在該報告書中，其自我定位為「立足於當今世界的360度戰略」，我國雖然沒有美國介入全球事務的實力，但事實上，以我國這一種依賴國際貿易維持的國家，在許多方面被全球事務所影響，卻是不爭的事實，如果從「安全防衛」的角度加以觀察，立基於「全球尺度」的國家安全戰略觀不僅不是夜郎自大，反而更是生存之所必須。 八、從地緣戰略的角度看，區域安全因為容易受到戰爭「外溢效果」的影響，最容易觸發連鎖反應，以台海而言，因為是全球海上能源運輸及貨物運輸密度最高的海域，台海危機絕對會擴散至東海及南海，以及周邊諸國，反之亦然，故探討台海安全戰略，一定要從東北亞到東南亞區域安全戰略下手，才能看到完整的戰略圖像，絕不僅止於國土防衛。 九、參考拜登政府於2021年3月18日與中方於安克拉治首度對話後，所定義的未來兩國關係，包括合作、競爭與對抗「三位一體」對中政策，此種戰略佈局其實是單極國際秩序鬆動，朝多極化發展過程中必然會發生的國際互動模式，我國制訂國家安全戰略時也應該務實的區隔出三種不同範疇之間的辯證關係。比方說，我國與大陸之間的經貿往來，一方面是維持我國貿易出超的核心成分，另一方面也可能形成經貿依賴，政策應如何拿捏，應予以辯證陳述，不可任意以意識形態偏好作為政策制訂依據。再如對外軍購及國防自主之間應如何配比，也應該辯證式的規劃。 十、政府財政能力有限，國家安全戰略相關預算配置應有所依據，依據基準應該是針對不同戰略要素的脆弱性，排定分配順序。 十一、參考英國作法，英國於2021年提出《2021年安全、防務、發展和外交政策綜合評估報告》後，復於2023年因應最新國際戰略態勢的變化，提出《2021年安全、防務、發展和外交政策綜合評估報告2023年審查更新版》。
第三條　行政院應於總統就職年度結束前提報國家安全戰略報告草案至國家安全會議討論，總統於下一個會計年度開始五個月內核定，行政院應依據國家安全戰略報告內容，編製年度國家安全戰略應辦事項，併下年度預算案提出於立法院。 國家安全戰略報告期中修訂報告草案之提報、討論、核定及提出，比照國家安全戰略報告。 若本法立法完成於總統就職年度結束後，行政院應於立法完成後四個月內提報國家安全戰略報告草案至國家安全會議討論，總統於行政院提報後五個月內核定。 若本法立法完成時總統任期已過半，免提前條第三項所稱期中修訂報告。 總統未依第一項至第三項核定國家安全戰略報告草案及國家安全戰略報告期中修訂報告草案，視同核定。	一、明定國家安全戰略報告草案之提報、討論及核定，及年度國家安全戰略應辦事項之編製及提出。 二、國家安全情勢瞬息萬變，但是施政必須兼顧「變」與「常」及重大政策的延續性，分別做出中長期及短期的規劃。政府在進行國家安全戰略規劃時，仍應變常兼顧。 三、國家安全戰略欲影響施政，必須透過年度應辦事項的編製具體化各政策細項，也必須透過預算的編列以呈現政策的深度和廣度。故應比照《國防法》第三十一條，國防預算書應併中共軍力報告書、中華民國五年兵力整建及施政計畫報告一併送立法院審查辦理，以明確二者之間的關係。 四、國家安全戰略屬於跨部會政策，應由行政院統其事務；但其支援目標屬於國安事項，主政權屬於總統，應明確規範，使「總統有權，政院有能」，故規範由行政院在總統就職年度結束前提報國家安全戰略報告草案。 五、國家安全會議作為總統決定國家安全有關之大政方針的諮詢機關，自應代總統受理，並預先進行幕僚作業以備總統完成決策。 六、依據中華民國憲法，行政院有向立法院提出法案、施政報告及預算案之權，總統則無向立法院提案的權力，在不違憲的前提下，宜由行政院透過編製年度國家安全戰略應辦事項向立法院提出。 七、參考美國《高華德─尼柯斯國防部重組法案》（50 USC § 404A）之（a）：「總統應每年向國會提交一份關於美國國家安全戰略的綜合報告。 任何一年的國家安全戰略報告應在總統根據第31篇第1105條向國會提交下一財政年度的預算之日提交。」 八、總統為國家元首、三軍統帥，理應對國家安全戰略負最高責任，國家安全戰略是國家大政方針的指導綱領，政府各部門施政作為的依據，國家不可一日無國家安全戰略指導，總統若不依本條第一項及第二項核定，屬於嚴重失職行為，雖得依法罷免、彈劾，然耗費時日，且未必成案，恐將造成憲政危機及政務空轉，爰於第三項規定，在此狀態下，行政院依法提報之國家安全戰略草案視同核定，成為國家安全戰略，俾便政務順利運行。
第四條　行政院為辦理本法所列事項，應改組行政院全民防衛動員準備業務會報為行政院國家安全戰略業務會報（以下簡稱國家安全戰略會報），其任務如下： 一、國家安全戰略政策之協調、頒訂與修正，及年度國家安全戰略應辦事項之編製。 二、國家安全戰略預算之協調與編製。 三、國家安全戰略報告草案之擬定及國家安全戰略報告之出版。 四、國家安全戰略執行成果之評估與檢討。 五、其他有關國家安全戰略事項。 原全民防衛動員準備業務併入國家安全戰略業務。 本法通過後，行政院應裁撤國土安全政策會報，將其業務併入國家安全戰略會報。	一、明定行政院設國家安全戰略會報辦理本法所列事項。 二、國家安全戰略應同時涵納「常」與「變」二種類型業務，行政院全民防衛動員準備業務屬於「變」的範疇，但僅適用於於緊急狀態，無法為國家安全的中長期戰略規劃提出貢獻，應予以改組，並擴大其職能範圍至同時涵納「常」與「變」二種類型業務，始稱允當。 三、國家安全戰略所涵涉的範圍高於全民防衛動員準備業務，後者在性質上偏重國防需求及緊急危難，但是國家安全戰略所設定的威脅，並不一定直接與國防有關，如金融危機、糧食供應危機、地球暖化、極端氣候變遷、出生率降低、全球性傳染病防治，甚至核心產業的全球競爭力消長及供應鏈韌性等，凡對於國民生命財產會構成威脅的議題，也被世界各國納入國家安全戰略關注領域。 四、明定原全民防衛動員準備業務併入國家安全戰略業務。 五、明定原國土安全政策會報業務併入國家安全戰略業務。
第五條　國家安全戰略會報置召集人、副召集人各一人，分別由行政院院長、副院長兼任；委員若干人，由行政院院長就政務委員、有關機關首長派兼。 國防部承行政院之命，綜理國家安全戰略會報秘書工作。 前項擔任秘書工作之單位之編組、任務、權責及作業程序，由國防部定之。	一、明定國家安全戰略會報及秘書作業之行政事項。 二、參考行政院全民防衛動員準備業務會報之制度設計。
第六條　行政院得依國家安全戰略性質，分別指定所屬機關為分類計畫主管機關。 國家安全戰略應辦事項，由分類計畫主管機關及直轄市、縣（市）政府依其業管範圍，納入年度施政計畫推動實施。 分類計畫主管機關及直轄市、縣（市）政府為辦理應辦事項所進行之行政編組、必要措施、資源需求、公私協力規劃、管制措施，由分類計畫主管機關及直轄市、縣（市）政府提報行政院核准。	一、明定行政院得依國家安全戰略性質分別指定所屬機關為分類計畫主管機關。 二、國家安全戰略應辦事項應納入年度施政計畫推動實施，始不致淪為紙上作業，行政院也得以依法進行考核及管制。
第七條　除國防部、外交部及國安會外，中央政府各單位之單位預算與附屬單位預算及其綜計表中與年度國家安全戰略應辦事項有關者，應予標示，並得以機密預算編列之。	一、明定中央政府各單位之單位預算與附屬單位預算及其綜計表中與年度國家安全戰略應辦事項有關者，應予標示。 二、依據《預算法》第四十條，單位預算涉及國家機密者，得分別編列之。其他單位之預算若屬年度國家安全戰略應辦事項，且涉及機密者，如太空科技之發展，應以機密預算編列之。
第八條　行政院長應於立法院進行中央政府總預算編製經過報告後進行年度國家安全戰略應辦事項報告並備詢，必要時得以機密會議為之。	一、明定行政院長應於立法院進行中央政府總預算編製經過報告後進行年度國家安全戰略應辦事項報告並備詢。 二、依據《預算法》第四十八條，立法院審議總預算案時，由行政院長、主計長及財政部長列席，分別報告施政計畫及歲入、歲出預算編製之經過。 三、依本法草案第三條，行政院應將年度國家安全戰略報告應辦事項併下年度預算案提出於立法院；復依本法草案第六條，國家安全戰略應辦事項由分類計畫主管機關依其業管範圍，納入年度施政計畫推動實施，自應編列相關預算。再依本法草案第七條，各單位之單位預算與附屬單位預算及其綜計表中與國家安全戰略應辦事項有關者，應予標示，並得以機密預算編列之，可見國家戰略報告與施政計畫及預算編製息息相關。 四、國家安全戰略是國家大政方針的指導綱領，政府各部門施政作為的依據，於行政院施政計畫及預算編製報告後向立法院專案報告年度應辦事項並備詢，實有其必要。 五、《立法院職權行使法》第二十八條之一：「立法院對於行政院或審計長向立法院提出預算案編製經過報告及總決算審核報告，其涉及國家機密者，以秘密會議行之。」
第九條　依本法第七條標示之預算於立法院審查時，應由立法院主審委員會與外交及國防委員會聯席審查。	明定與國家安全戰略應辦事項有關之預算，應由立法院主審委員會與外交及國防委員會聯席審查。
第十條　審計部應於會計年度開始後四個月內提報年度國家安全戰略應辦事項執行評估報告，並成為決算報告書附件。 年度國家安全戰略應辦事項執行評估報告得分為公開報告及機密報告。	一、明定審計部應於會計年度開始後四個月內提報年度國家安全戰略應辦事項執行評估報告，並成為決算報告書附件。 二、既然年度國家安全戰略應辦事項將列入施政計畫並編製預算，自應列入決算報告，惟因其跨部會之特性，以一般之決算報告不容易呈現，爰規範另以年度國家安全戰略應辦事項執行評估報告的方式呈現，並成為決算報告書附件，使其具備與決算報告相同之效力。
第十一條　國家安全戰略報告書及年度國家安全戰略應辦事項應分為公開報告及機密報告，機密報告應於報告書中載明保密年限。	一、明定國家安全戰略報告書及年度國家安全戰略應辦事項應分為公開報告及機密報告。 二、美國1986年《高華德─尼柯斯國防部重組法案》規定每份國家安全戰略報告都必須出版機密和非機密二種版本，此種出版方式有其必要，也是絕大多數國家安全相關報告的出版方式。 三、明定機密版報告應於報告書中載明保密年限。 四、《檔案法》第二十二條規定「國家檔案至遲應於三十年內開放應用，其有特殊情形者，得經立法院同意，延長期限。」國家安全戰略報告書及年度國家安全戰略應辦事項因涉及國家機密，主管機關應對其保密年限自我評估，故應於報告書中載明。
第十二條　國家安全戰略報告書應至少包含以下主題： 一、國家願景及國家利益。 二、國家安全的主要挑戰與威脅評估。 三、國家安全保障基本原則。 四、綜合安全政策優先事項。 前項應列主題之編撰，應依循本法第二條第二項所列原則辦理。	一、明定國家安全戰略報告應包含內容。 二、參考美國《高華德─尼柯斯國防部重組法案》（50 USC § 404A）之（b）：「每份國家安全戰略報告應闡述美國的國家安全戰略，並應包括對以下內容的全面描述和討論：對美國國家安全至關重要的美國的全球利益、目標。 美國的外交政策、全球承諾和國防能力是阻止侵略和實施美國國家安全戰略所必需的。 建議短期和長期使用美國國家力量的政治、經濟、軍事和其他要素，以保護或促進利益並實現第(1)款所述的目標。 美國執行美國國家安全戰略的能力是否足夠，包括評估美國國家力量所有要素支援國家安全戰略實施的能力之間的平衡。 為說明國會瞭解與美國國家安全戰略有關的事項而可能需要的其他資訊。」 三、參考令和4年（2022年）12月日本《國家安全保障戰略》主題二「日本的國家利益」及主題三「日本安全保障基本原則」。 四、參考2023年6月德國《德國的整體安全─國家安全戰略》主題四「以綜合安全政策加以應對」。 五、參考中華歐亞基金會《我國國家安全戰略研究》主題二「國家安全戰略探討面向」、主題三「國家利益與目標」及主題四「威脅評估」。 六、本法第二條第二項明列「政府制訂國家安全戰略，應權衡國際及區域政經情勢變化，辯證性地定義與其他國家之間的合作、競爭與對抗關係，並針對不同戰略要素的脆弱性進行資源配比，以排定政策及預算順位。」國家安全戰略報告應依循本原則辦理。
第十三條　本法實施後，原依法需提報之四年期國防總檢討，併入國家安全戰略報告書，免予提報。	一、明定與國家安全戰略報告書性質相容之四年期國防總檢討，併入國家安全戰略報告書提報。 二、美國已經於其2017年《國防安全授權法（the National Defense Authorization Act for FY2017）》Section 941中取消美國國防部提報《四年期國防總檢討（QDR）》的義務，併入國家安全戰略報告書提報。 三、參考《國防法》第三十一條第四項。 四、本條所列報告原有區分機密版及公開版出版者，併入國家安全戰略報告書後仍可維持以機密版及公開版出版。 五、參考日本對於防衛規劃維持以三份文件（《國家安全保障戰略》、《國家防衛戰略》和《防衛力整備計畫》）同時進行指導的方式。 六、另依據美國國防部於2020年12月1日出版的「聯合作業計畫（Joint Planning）」第二章，「美國政府每年都要提報國家安全戰略計畫（NSS）……（中略）該文件在內容上具有通用性，國防部的實施則依賴於支援文件（例如，NDS和NMS）中提供的詳細說明。」 七、因國防事務在國家安全戰略領域中具有特殊地位，且所涉事務比其他公務領域具有更高的機密等級，故比照美、日作業方式，仍維持分別出版，故目前依法須出版的國防報告書、中華民國五年兵力整建報告及中共軍力報告書，仍維持其出版方式。
第十四條　本法自公布日施行。	明定本法施行日。