川普政府時代的美台關係展望－雖是不確定的時代，但可能是最好的機會│賴怡忠2016.12.20

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賴怡忠文章所關照的範圍，是全球。牽一髮動全身，值得我們學習。

文章的時間雖然早一點，但需要更新資料的部分，卻仍不脫本文的鋪陳之內。

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川普政府時代的美台關係展望－雖是不確定的時代，但可能是最好的機會│賴怡忠2016.12.20

川普是華府圈外人，與共和黨主流派存有差異，選前更有不少共和黨主流派與其劃清界線；而隨著希拉蕊落選，也燃起民主黨內的路線爭論；往後共和、民主兩黨的生態變化，將影響美國外交政策與國安戰略路線。

川普暴冷當選帶來美國安世代大洗牌

此次美國選舉結果，事前普遍不被看好的川普爆冷當選美國總統。由於川普是個華府圈外人，與共和黨主流派也存有相當的差異，選前更有不少共和黨主流派大老與其劃清界線，甚至宣布其要改投希拉蕊的情形，因此川普在內外交征的不利狀況下依然能夠當選，形同使川普有超越共和黨的授權，與共和黨主流派的爭論算是占了上風。因此隨著川普當選，對美國共和黨生態產生重大衝擊，同樣的，隨著希拉蕊落選，也把先前桑德斯主張的議題再度發燒，燃起了民主黨內的路線爭論。因此這個選舉對民主黨內生態也形成重大衝擊。

雖然外交政策不是此次選舉的重點，但隨著共和黨與民主黨生態的變化，也會影響外交政策與國安戰略社區的世代傳承與戰略路線爭論。簡單來說，過去共和黨主流派及其信守的保守現實主義，包括堅信自由貿易路線、在國際關係上，相信貿易對於雙邊關係的正面效果、強調多邊合作、堅持美中關係的重要性與維持順暢等想法，都可能會因這些主流派在選前與川普保持距離甚至公開批評，而無法進入川普的國安團隊。相對而言，雖然外界認為川普國安團隊人選極為稀少，但一方面會進去者過去多是共和黨內被打為極端主義者，飽受邊緣化，同時川普可能會因人選稀少而向下尋求可以幫助的人選，給30-45歲的新銳世代有了新的出頭機會。

從這個30-45戰略世代的共同經驗來看，是對美國後冷戰時代威力無比的軍事實力有充分信心，對軍事事務革命(RMA)的成果較沒有懷疑。兩次波灣戰爭與反恐戰爭形塑了他們的世界觀。始其與深受越戰影響，認為美國在越戰是被打敗等像國務卿鮑爾這個世代，是非常不同的。

更重要的是，這個世代也在中國田野有直接經驗，不論是擔任教授英文的老師，或是在大城市擔任商業代理的業務，本身又通曉中文，對共產黨以及中國的社會性質有非常直接的體認。這和前一世代多是與中國高層打交道的經驗很不一樣。由於這個世代對中國共產黨印象普遍不佳，但對台灣的印象是民主轉型與自由社會，對台灣民主高度肯定，因此這個對中政策的世代交替所帶來的影響，在此時更需要關注。

美國孤立論與美國棄台論的預測都與事實不符

坊間針對川普當選，以其競選期間的言行，包括要日韓負擔更多軍費，與要退出TPP等，認為川普政府會是個孤立主義，只追求美國一國利益，不願去處理世界局勢的無良政府。認為美國會撤出亞洲。而隨著美國孤立與撤出亞洲，標準的推論就是美國在無意處理亞洲事務下會放棄台灣，因此「棄台論」會再起。

但正因川普的外交經驗不足，所以他會更倚賴顧問與幕僚，而從媒體上傳出川普的外交顧問與幕僚名單來看，會與上述棄台論的推論有差距。

川普任命的國家安全顧問是佛林中將(Michael Flynn)，其指定的中情局局長是眾議員Mike Pompeo。而幾個外傳的國務卿人選中，不論是前駐聯合國大使波頓(John Bolton)、前眾院議長金瑞契(Newt Gingrich)、或是前紐約市長朱利安尼等，都不是所謂的孤立主義者。在國防部長人選上，不管是參議員賽森(Jeff Session)，或是前參議員Jim Talent等，也都沒看到有孤立主義傾向的言論。媒體還報導在十月時，佛林中將代表川普飛到日本與日本官房長官菅義偉碰面，解釋川普的政策不是要將美軍撤出日本，而是希望啟動針對駐日美軍費用分擔的美日協商。

當孤立主義不太可能出現後，再看看這些人的組合，這些人不僅沒有孤立傾向，在過去更是在智庫與國會支持台灣的重要人士，對中國海外擴軍的作為多所批評。即便其中對台灣發言相對稀少的佛林將軍，在2013年擔任軍情局局長時，也表示中國對台飛彈的部署已在嚴重改變台海軍事平衡，需要強化台灣的軍事防衛力才能因應。因此所謂「棄台論」出現的機會就更低了。

從美俄關係分析川普政策的世界局勢

川普像是一張外交白紙，可是其自信滿滿與好發言論的特性，使其不確定性也高，而其對亞太地區的發言，多從經貿角度言之，即使其說要與金正恩面談，也是指願意與金正恩一起邊吃漢堡邊聊。因此分析川普政府對亞太的外交態度時，比較無法透過直接分析其對亞太地區的看法而得到，需要從川普及其幕僚都曾講過的區域著手，才會比較有方向感。

川普在選舉時一直強調要在一個月內擊垮伊斯蘭國，消滅其對美國的恐怖主義威脅。也提到川普會考慮與俄羅斯合作，還說本身非常喜歡普丁的強勢霸氣作風。由於除了川普外，內定的國家安全顧問佛林將軍也在選前與俄羅斯有不少接觸，還曾與普丁共進晚餐。因此美俄關係會是重要的切入點。

川普與俄羅斯重啟合作，甚至是取消制裁，肯定會引起共和黨內的抨擊，包括麥肯參議員(John McCain)在內。但假設川普真的與普丁搞個「普普會」，支持俄羅斯在敘利亞的轟炸，認為可以協助美國消滅伊斯蘭國，美國也真的承認克里米亞是俄羅斯的，那未來的局勢會變得如何呢？

美俄如果在克里米亞與敘利亞達成共識，而俄羅斯的確協助美國把伊斯蘭國炸到片甲不留(極可能包括非常多伊斯蘭國使用婦女小孩為人肉盾牌的傷亡)，美國在歐洲的關係肯定會出現變化，北約可能會面臨重整，原先的東歐國家會出現高度的戰略焦慮，可能會使其更傾向中國，對「一帶一路」更積極響應。

在中東方面，當伊斯蘭國勢力被剷除，除了敘利亞阿塞德政權會得到保存外，伊朗、伊拉克的什葉派勢力會在中東大幅崛起，受到威脅的沙烏地阿拉伯、約旦等遜尼派國家可能在面臨更大威脅下，會暗地尋求同樣受到伊朗威脅的以色列之合作。伊朗與沙烏地阿拉伯在中東地區的競爭會更激烈，這可能會直接導致葉門內戰的劇烈化。

但俄羅斯與美國關係的重整，會讓莫斯科擺脫對中經貿依賴的窘境，除了會使俄羅斯原先已經開展的亞洲東向政策加速進行外，原先因俄羅斯受制於美歐制裁而隱忍不發的中亞問題(俄中勢力交疊)，也可能會因中國「一帶一路」計劃的加速使得矛盾逐漸浮上檯面。由於俄羅斯對中國在其勢力範圍的作為高度警戒，「一帶一路」又是形同北京高調進入俄羅斯中亞的戰略後院，有可能迫使俄羅斯在東亞戰略部署加快，包括俄日關係、俄羅斯與東協關係、俄羅斯與越南、俄羅斯與印度等關係，都可能會有新的發展。俄羅斯也不太可能會如過去配合中國在東亞的作為，為中國在東亞與美國的競爭提供戰略倚靠了。

而伊朗在中東勢力的坐大，會使其重新回神在阿富汗與巴基斯坦的戰略競爭。911前阿富汗反抗勢力-北方聯盟(Northern Alliance)，的俄、印度、伊朗合作可能會再現，巴基斯坦可能會在面臨來自印度與伊朗的東西夾擊下，會更傾向與需要中國的協助。但這也會讓460億美金的「中巴經濟走廊」成功的機會更渺茫了。

當俄羅斯勢力於東亞再現，北韓核武議題的發展方式可能會十分不同。北韓在俄羅斯勢力強化下，是否會因可以再度周旋於中俄之間而更拿翹，弱化中國的影響力，並使得過去已經高度充滿不信任的平壤-北京關係進一步惡化？俄羅斯是否會利用其與美國的關係，成為美國－北韓對話的促進者呢？如果北韓認為自己處於更安全的境地，是否有繼續發展與屯積核武的需要呢？這些都需要注意。

如果以上這些情形「真」的出現，俄羅斯可能會重新調整與台灣的關係，以更具戰略性眼光看這個議題。過去因種種原因被壓抑的俄中矛盾是否會再現，特別是在東亞這個區塊的表現方式為何，就相當值得關注了。

但也因為這樣，美國在亞太的佈局與戰略就會與過去十分不同。美國雖然也強調從同盟關係出發，但如俄中關係真的出現分家，但中－歐關係反而更緊密時，這個發展對中國在東亞的處境不見得會更有利，更不表示中國在東亞的影響力必然會上升。如果川普的親俄路線取得共和黨內的認同或不反對，未來俄羅斯因素將會是影響東亞戰略結構變局的重要變數。

TPP前景堪虞，但RCEP機會是更渺茫

川普的確對TPP沒有好感，其反對TPP的態度比希拉蕊還更堅定，因此川普當選總統後，歐巴馬總統也表示無意在剩餘國會任期推動，因此TPP確是未來堪虞。

但包括日本、紐西蘭、加拿大、澳大利亞等國的其他十一個TPP簽約國，在沒有其他可用的多邊協議成形下，不太可能輕易放棄TPP。安倍就表示日本要負擔主要推動TPP的角色，日本國會還同意TPP了。紐西蘭駐美大使在10月就曾說，會考慮沒有美國TPP的可能性。雖然越南表示要暫緩，馬來西亞也說要擱置，以RCEP為主要，但已經有這麼多國家花費這麼多政治資本通過TPP，要其輕易放棄是很奇怪的。

如果TPP前景堪虞，是否亞太自由貿易區就會被RCEP定為一尊呢？由於RCEP是為了對抗TPP而成立的經貿安排，但至今還沒談出來，當TPP不再，請問RCEP通過的動力會在哪裡呢？在有TPP的壓力下還談不出來，顯見RCEP談判存在非常根本的分歧，且所謂中國主導RCEP的能力也是被高估。加上TPP有五個美洲國家是不在RCEP中的，去掉美國後，這四個美洲國家在亞太經合會中會去放任RCEP取代TPP嗎？如果這四個美洲國家申請加入RCEP，當已經有16國都談不出RCEP了，請問多了四個國家後，給談判帶來的變數不是會更大嗎？所謂RCEP會取代TPP的說法，可能是對RCEP談判的過度樂觀吧。

美台自貿協定、美台關係檢討的機會來了？

川普反對TPP，但卻不是鎖國主義，因他認為美國很大，雙邊經貿協定對美國會更有用。加上共和黨競選政綱(川普陣營與共和黨共同擬就)有關台灣部分，就明確指出支持簽署美台自由貿易協定，因此失去了台灣原本就沒有在其中的TPP，但可能會拿到美台自由貿易談判，這樣的可能性不是沒有。

除此以外，川普陣營不僅親台派多，且這些人在過去多被認為是想改變美台關係框架的人物，但因與主流派觀點差距太大而被邊緣化。他們多認為1971年的美台政策沒有反應到台灣已是民主國家，且是先進經濟體的事實，也沒注意到中國與美國不再享有共同的戰略利益，且中國變成美國戰略競爭者的現況。由於在共和黨政綱中，其對台政策部分提的是台灣關係法與六大保證，沒有往常所講的美中三公報，這個轉折值得關注。

1994美國對台政策檢討是個非常失敗的案例，如果真的會出現對台政策框架的再討論，未來的動向與發展就要高度關注，以免二十二年前的慘況再度發生。除了「六大保證」被明確視為美國對台政策的一部分外，如何讓美國對台政策與所謂的美中三公報脫鉤，使對台政策就是站在美台雙邊關係發展，讓美台關係不是附屬於美中關係的次關係，會是需要關注的議題。

日本與印度在亞太戰略的角色會加重

川普此次接見首位外國領袖是日相安倍，而日本的動向也顯示出日本在未來的亞洲會扮演更大的角色。加上韓國處於內部調整，未來亞洲大國在面對中國時，日本的態度會很關鍵，印度的角色也會變得很重要。

對台灣來說，有可能會出現美台關係大幅進展，甚至翻轉了四十五年來的根本框架，但美國在亞洲角色不若過去的積極，而會由日本與印度扮演更大角色的發展趨勢。在這個狀況下，強化與日本及印度關係的強化，積極建構戰略共識，支持日本與印度所發動的區域安排，就可能會是台灣面對川普時代的亞洲局勢要處理的當務之急。