從英國2015國防報告看世界局勢：布局2025三軍武力與文化巧實力，為提前的動盪作準備○王悅年 at 關鍵評論(2015.12.12)

國防報告，是多數國家定期提出之國家最高防衛指針，英國的《國家安全策略暨戰略防衛與安全報告》（National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015，SDSR 2015），在國防領域上略等同我國的《四年期國防總檢討》，但其中包含的議題面向更為廣泛，足以被稱為一份全面性之國家安全報告。2015年國會選舉後由首相卡麥隆（David Cameron）於11月23日發表最新內容。

背景

2007年美國爆發由次級房貸所衍生的金融海嘯，並迅速影響全世界，這波衝擊對英國經濟傷害巨大，甚至在2009年出現經濟成長負5.9％之衰退。緊接金融海嘯後的歐債危機，仍然衝擊並非歐元會員國的英國，倫敦為此經濟復甦腳步疲軟。光是2010年，英國國防財政黑洞就高於年度國防預算總額。也因此，同年的SDSR呈現大幅度裁軍，但該年報告提出後招致國內外諸多重大批評。礙於篇幅本文不贅述細節。

好消息是，這兩年來倫敦似乎走出了經濟困境，相關數據表現在世界主要經濟體中皆名列前茅，甚至排名第一。為此，2015年SDSR同時思考世界局勢的脈動，大致呈現穩定擴張之勢。政府宣示國防預算比例持續維持2％的北約標準，金額方面更逐年擴增，國防預算在北約僅次於美國；預計未來十年將投入1780億英鎊之裝備採購，三軍部隊規模也不再刪減。

軍隊規劃

甫公佈的SDSR 2015比起過去，更加強調聯合部隊司令部（Joint Forces Command）的三軍聯合作戰能力，另外也再度提及與盟邦之共同布署。為因應此目標，2025年英國預計編組一支高達五萬人之遠征軍，其中包含一艘伊利莎白女王級（Queen Elizabeth Class）航空母艦的海軍艦隊、一支由各式軍機組成的航空聯隊與一支陸軍師與特種部隊。

除此之外，SDSR 2015還勾勒出2025年的英國軍隊的樣貌，以下節錄其重點： 

• 皇家海軍（Royal Navy）

1. 新增兩艘最新型的伊莉莎白女王級航空母艦自2018年起服役，其中一艘將在平時扮演兩棲突擊（直升機航母）角色。
2. 四艘建造中的油彈補給艦將在2016年起陸續服役，另外訂購三艘後勤支援艦。
3. 26型巡防艦全球作戰艦（Global Combat Ship），其採購數量確認為八艘，均為反潛構型。
4. 另外研發一款噸位較小之通用巡防艦，以補充23型巡防艦除役後的艦隊數量，並運用於國際出口市場。
5. 2020年代皇家海軍將維持十九艘驅逐艦與巡防艦規模，2030年代增加之。
6. 訂購兩艘近海巡邏艦，艦隊總數由四艘擴增至六艘。
7. 皇家陸戰隊旅接受兩棲特種作戰訓練北極訓練。

• 皇家空軍（Royal Air Force）

1. 延役Typhoon戰機壽命至少到2040年，並開發包含對地攻擊與電子掃描陣列（AESA）雷達等能力，拜延壽工程所賜，使得2025年RAF可新增兩支颱風戰機中隊。
2. 確認F-35購買數量為一百三十八架，在2023年時服役二十四架供海軍航空兵（Fleet Air Arm）使用，此決定也讓英國擁有除美軍以外最大的F-35機隊。
3. 訂購九架P-8海上巡邏機。
4. 訂購至少二十架Protector無人攻擊機。
5. 一改先前退役的想法，轉而延役十四架C-130J到2030年。

• 英國陸軍（British Army）

1. 整併兩支機械化步兵旅和兩支新成立的攻擊旅（Strike Brigade），以成立一支因應高強度任務、隨時待命的陸軍師。
2. 延役Challenger II主力戰車，升級Apache攻擊直升機。
3. 幾支提供海外反恐與安全的步兵營，也可提供盟邦訓練、支援、顧問等等任務。
4. 兩支包含現役與後備役的混合旅，作為戰場支援部隊。

• 核武威懾（Nuclear Deterrence）

英國目前唯一的核武威懾平台為四艘Vanguard級核子動力彈道飛彈潛艦，為了因應該級艦在2030年代開始除役，新艦研發計畫業已展開（暫時代號Successor）。目前確認下一代核子動力彈道飛彈潛艦仍會維持四艘的規模，以確保隨時有一艘正在全球海域戒備當中。

這是一項二十年期之武器籌獲計畫，估計需要310億英鎊預算，可能會是英國國防史上最昂貴的單一項目投資。

巧實力的展現

上開軍事議題是每屆報告公開的重點，因為當中提到了許多具體安排。除此之外，SDSR 2015另以專章分析現時國際局勢，並提出因應規劃。在第五章「捍衛我方全球影響力」（Project Our Global Influence）中，則是綜合了硬實力與軟實力，一一探討英國和全世界各國的關係。

維持與盟邦的關係，乃是現代國家戰略一大顯學，這也是美英等國與中國差異最大所在。對倫敦而言，與北約（NATO）成員國之關係，在總論上被放在第一優先（報告第5.19章節），另外也將澳洲、紐西蘭與日本等三國置於同等重要性。而接續的5.20章節則是論及與大英國協（Commonwealth）之關係。

在討論個別區域的各論上，美國仍然是英國最強調的盟友，歐盟（主要重點國家為法國與德國）則置於第二。報告5.32節與5.33節指出英國應持續加強和美國的軍事協同能力，包含平時固定的想定推演與訓練，並且會在全球穩定議題上和美國繼續合作，合作範圍也將更加拓展。SDSR 2015針對俄羅斯的用詞就較為強硬，維持制裁強度，將是未來可預見的作為。

亞太區域上，報告率先提到日本，東京被稱為是倫敦在亞洲安全上最密切的夥伴，並支持日本在聯合國安理會擴編後成為常任理事國之一，與在聯合國維和行動上扮演更重要之角色。

5.74節提到中國，雖然文中表示要建立更深化的夥伴關係、在許多目前面臨的挑戰上更緊密合作，不過章節一開始仍不忘說明：我們不認為在所有議題上的立場會與中國政府完全一致（We do not expect to agree with the Chinese Government on everything），這樣的論調或許說明一切——在外交排場與經濟利益上可以互惠，但面對重大議題，雙方仍然有根本性之成見。

除了上述全球關係外，英國深厚的軟實力也不可忽視。報告中包含遍布全世界一百多國的英國文化協會（British Council）以及BBC等，都將是英國持續影響全世界的方法；而民主、法治、開放、責任政治、人權、言論自由、自由、平等、尊重所有權（Democracy, the rule of law, open, accountable governments and institutions, human rights, freedom of speech, property rights, equality of opportunity）等等普世價值，被認為是一個成功社會之基石，也是未來會持續推行努力的目標。

更加不確定的未來

2015年即將結束，金融海嘯與歐債危機看似舒緩許多，全球經濟卻仍未普遍回溫。人為部份包含歐洲的烏克蘭危機、近日的敘利亞難民與ISIL恐怖攻擊；南海與東北亞亦面臨中國不斷文攻武嚇，破壞現狀之行為，雖然各方目前尚未發生直接衝突，但詭譎的情勢也絕不容忽視，檯面下資安角力更天天上演；另外包含極端氣候在內的大型猛爆性天災、疾病威脅等等，如同首相卡麥隆在SDSR 2015前言中表示，相較起五年前，今日世界更加危險與不確定。

報告後的附件一－國家安全風險評估摘要（National Security Risk Assessment），最早於2010年提出，並於2012年修訂，2015的版本將所有國內外安全風險分為三個層級綜合探討，在最高層級的第一級部分，共有恐怖主義（特別點名ISIL與蓋達Al Qa’ida）、網路資安、國際軍事衝突、海外情勢不穩定、大眾健康威脅與大型天災，相信對於各國政策規劃都有參考效益。

台灣準備好了嗎？

習近平在2012年十八大會議中提出「兩個一百年」奮鬥目標，標誌著2021年建黨一百年與2049年建國一百年的「中國夢」。雖然官方稱這些目標為「全面建成小康社會」與「建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家」，看似純屬內政、經濟層面；但另有一派認為，北京暗地裡的稱霸野心，早就展現於近年來所作所為，司馬昭之心，路人皆知。

對於台灣而言，短期內需注意：習近平權位是否完全穩固？許多評論者指出，習上任至今在許多層面仍然受制於江澤民舊勢力，打貪反腐雖然讓許多「江派山頭」中箭落馬，但政治鬥爭卻早已樹敵無數。

隨著中國經濟成長漸趨疲軟，日本《產經新聞》近日報導，中國總理李克強自豪，自己不看中國官方發表之經濟成長數據，他只看鐵路運輸、電力用量與進出口數據。而中國從2012年來，GDP成長率無太大變化（6～7％之間），然而進口量掉了25％，鐵路運輸量也掉了15％。中國今年7～9月實際成長率約在4～5％之間，後續是否會引發更大規模的社會不穩，值得密切關注。

不論如何，世界局勢瞬息萬變，無一國能倖免於外——遠在零度經線的英國也好，身處東亞熱區的台灣也罷。當我們看到英國以高規格接待習近平到訪的同時，仍明白未來處境，而不忘本身的大國責任，積極加強全面整備時，我們不禁要問同樣的問題：台灣，準備好了嗎？

責任編輯：翁世航　核稿編輯：楊之瑜

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