調整美國對台政策以適應新的戰略現實 Adapting US Taiwan policy for a new strategic reality Ryan Hass / Jude Blanchette 20260320

【雙魚之論】
This joint seminar hosted by the Brookings Institution and the RAND Corporation featured a critical review of diverse perspectives regarding U.S. policy toward China and Taiwan. Among the viewpoints presented, Jennifer Kavanagh’s proposal is the most detached from reality. She suggests that “Washington could use the pullback of its support for Taiwan’s defense to pursue a grand bargain with Beijing, whereby Beijing commits to engage in cross-Strait dialogue and reduce its military pressure against Taiwan.” Her recommendation is essentially a rehash of a failed historical policy—specifically the August 17 Communiqué of 1982—yet it is being repackaged as a fresh initiative to break the current deadlock and influence policy.

Fittingly, Matt Turpin’s article provides a robust rebuttal to this stance. He argues that “America’s declaratory policies on Taiwan were designed for a different era. America’s ‘One China’ policy and its posture of strategic ambiguity were compromises intended in part to secure China’s commitment to peaceful means in pursuit of unification.” He contends that China has effectively invalidated this approach through its massive military buildup and increasingly aggressive actions toward Taiwan.

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這Brookings Institute與RAND聯合舉辦的研討會，對美國的對中、對台政策有不同觀點的檢討。其中，Jennifer Kavanagh的「華盛頓可以利用減少對台灣國防支援的契機，與北京達成一項「大協議」，促使北京承諾開展兩岸對話並減少對台軍事壓力。」最脫離現實：其建議明明是證實失敗的政策歷史——即1982年的〈八一七公報〉，卻反過來以新姿態要解決僵局、影響政策。果然，Matt Turpin的文章以簡單的「美國對台政策的表態是為不同的時代而設計的。美國的「一個中國」政策及其戰略模糊姿態，部分是為了確保中國承諾以和平方式實現統一而做出的妥協。他認為，中國大規模的軍事擴張和日益咄咄逼人的對台行動，已經使這項策略失效。」做了堅實反駁。

調整美國對台政策以適應新的戰略現實 Adapting US Taiwan policy for a new strategic reality    Ryan Hass / Jude Blanchette 20260320

華盛頓、台北和北京在台灣海峽的緊張局勢中周旋了75年。 1950年6月，美國總統哈里·杜魯門派遣美國海軍第七艦隊巡邏台灣附近海域，以阻止毛澤東發動攻擊。這項決定開啟了美國至今仍在維繫的一項戰略承諾。此後的幾十年裡，三方經歷了軍事對抗、正式關係從台北轉向北京的痛苦轉變、台灣民主的蓬勃發展，以及中國崛起為全球經濟強國和與美國勢均力敵的軍事對手。這些事件嚴重挑戰了台灣海峽的和平與穩定，但最終都未造成致命後果。

這段歷史為我們帶來了一個重要的教訓：三方採取果斷、靈活的治國方略，成功避免了危機演變為衝突。在未來幾年應對日益嚴峻的現狀壓力時，這種努力將顯得尤為重要。

正是因為這個原因，布魯金斯學會和蘭德公司中國研究中心與頂尖專家舉辦了一系列研討會，探討控制兩岸緊張局勢的未來路徑。大眾對台灣議題的討論往往過於狹隘，過度關注軍事層面，而對這一世界上最複雜的戰略挑戰之一的外交、政治和經濟層面關注不足。或許最重要的是，它難以展望未來。這些研討會不僅探討了美國應如何管控當前的兩岸緊張局勢，也探討了美國究竟想要達成什麼目標，以及現有政策是否能夠實現這些目標。

從2025年秋季開始，我們召集了一個由兩黨頂尖學者和實踐者組成的專家小組，他們曾在克林頓、布希、奧巴馬、川普第一任政府和拜登政府任職，旨在對美國政策的現狀、不足之處以及未來發展方向進行持續、系統的審視。目標是檢驗現有的假設，揭示分歧，並探討一些棘手的問題。

計劃概述

本計畫委託撰寫了五份政策簡報。這些政策簡報及其後續研討會圍繞著三個主要議題。第一個問題是，目前兩岸現況是否可持續。第二個問題是，美國和其他外部行為體是否仍有可能影響中國對台政策。第三個問題是，台灣的持續自治對美國而言是至關重要的戰略利益，還是只是重要的戰略利益？隨著軍事平衡、技術競爭以及其他地緣政治和經濟因素的演變，答案是否已經或將會改變？每位作者如何解答這第三個關鍵問題，對最終建議的影響，至少與他們對衝突可能性或中國可影響力的評估一樣重要。

儘管五篇論文一致認為中國在推進兩岸統一問題上立場堅定，但對於北京賦予這一目標的緊迫程度以及為實現這一目標願意採取的途徑，各方觀點不一。一些作者認為北京的做法是一種脅迫性的、持續不斷的行動，旨在削弱台灣抵抗中國統一計劃的意志；而另一些作者則認為中國已經做好準備，併計劃動用武力奪取台灣。

整體而言，作者們對兩岸現狀的持久性越有信心，就越傾向於對美國處理兩岸關係的方式進行調整，而非徹底改革。他們越認為當前局勢有衝突風險，就越建議美國對兩岸政策和戰略做出更大幅度的調整。

五位作者中有四位認為，中國在台灣問題上的考量在不同程度上是可以影響的。他們提出了一系列建議，旨在向中國表明美國維護現狀的決心。這四篇論文的共同之處在於，都強調需要讓中國領導人對武力奪取台灣的可行性和明智性產生懷疑。這四篇論文也不同程度地強調了向北京保證美國仍然願意以任何和平方式解決兩岸分歧的重要性，以此作為美國更廣泛的威懾戰略的一個支撐要素。

Jennifer Kavanagh的論文與其他四篇論文的觀點不同，她認為美國在台灣的利益並不足以支撐不斷增長的威懾成本和潛在對抗風險。卡瓦納建議，與其動用美國武力，不如提升台灣的自衛能力，並將美軍部署轉向維護其在其他地區的利益，這才是阻止北京實現其戰略目標的最佳途徑。

這五位作者均受邀就美國處理兩岸問題的不同面向撰寫文章。因此，他們的文章是對主題的回應，而非對美國政策的全新評估。儘管如此，沒有一位作者主張堅持現行的美國政策。他們都建議調整美國的政策，以因應中國日益增強的對台控制力。同樣，在針對這五篇文章舉辦的專家研討會上，也沒有人主張僵化或狹隘地堅持長期政策。與會者普遍認同兩岸戰略環境正在發生變化，美國政策必須適應這些變化。

研討會參與者之間的主要分歧，正如這五篇論文所揭示的那樣，在於程度和方向上的分歧。一些參與者強烈認為，美國對中國的威懾能力正在削弱，美國明智的做法是收縮戰線，而不是冒著衝突失敗的風險；而大多數參與者則主張調整美國的姿態，但並不放棄美國戰略的根本原則——堅持以和平方式解決兩岸分歧，並尋求能夠獲得海峽兩岸人民支持的解決方案。

Kharis Templeman探討了台灣對美國和中華人民共和國的重要性。他認為，鑑於台灣的地理位置、其在全球經濟中的核心地位、其作為美國安全承諾可信度風向標的象徵意義，以及其與美國在民主價值觀上的共通之處，台灣對美國具有戰略意義。對中國而言，台灣代表著一束民主的聚光燈，挑戰中國共產黨的執政敘事。台灣的自治也與中華人民共和國試圖對其所有聲稱擁有主權的領土行使主權的努力有衝突。即便如此，坦普曼認為北京可以容忍現狀。

坦普曼指出，美國和中國正圍繞台灣問題展開一場脅迫性談判，雙方都不願削弱自身的談判地位。為了維護自身利益，坦普曼建議美國應反對任何一方單方面改變海峽兩岸現狀，向北京保證不會反對和平統一，深化與亞太地區夥伴的經濟和安全利益，並向台灣人民切實表明，他們的命運對美國至關重要。坦普曼對台灣內部政治的分析表明，近期對海峽穩定的最直接威脅可能並非來自軍事，而是來自政治。台灣立法機構的分裂、國民黨對賴清德總統國防專案預算的積極反對，以及30歲以下人群中支持台獨傾向的明顯轉變，都表明中國實現其目標的最可行途徑是通過台灣內部政治，而非通過兩棲突擊車跨越台灣海峽。因此，台灣 2026 年的地方選舉和 2028 年的總統選舉是近期重要的轉捩點。

Jennifer Kavanagh提出改革美國對台政策的必要性。她認為，美國在台灣的戰略利益並不足以構成直接軍事干預與中國在台灣問題上衝突的理由。卡瓦納認為，與其冒著被捲入台灣衝突的風險，美國不如私下向台灣發出信號：到2030年，美國將把台灣的國防責任直接移交給台北，並且在此期間，華盛頓將為對台軍售提供便利。她認為，透過對非對稱作戰能力進行適當投資並更新台灣的國防理論，台灣完全有能力抵禦來自中華人民共和國的威脅。她建議，華盛頓可以利用減少對台灣國防支援的契機，與北京達成一項「大協議」，促使北京承諾開展兩岸對話並減少對台軍事壓力。她相信，美國立場的這種轉變將降低衝突風險，釋放美國的軍事能力，並有助於削減美國的國防開支。

Bonnie Glaser探討了外交在美國處理兩岸關係中的作用。她敦促美國領導人採取更多主動措施，在國內爭取公眾支持，並提高民眾對台灣對美國利益重要性的認識。她認為，美國外交應發揮更積極的作用，向中國領導人強調，如果中國對台灣動武，美中關係將遭受不可挽回的傷害。她鼓勵美國外交官更積極地應對台灣的「疑美情緒」。她認為，美國應鼓勵兩岸對話，同時反對任何外部勢力干預台灣的選舉過程。

葛來儀與美國現行政策最大的不同之處在於，她鼓勵美國組織一個國家聯盟，積極阻止北京訴諸武力，轉而推動兩岸分歧的和平解決。她認為，這樣的聯盟還有一個附帶好處，就是要幫助成員國抵禦中國的經濟脅迫。如果能形成一個願意制衡中國對與台灣進行建設性接觸的國家施加經濟壓力的聯盟，那麼中國威脅對阻止各國追求其在台灣問題上的利益的作用就會越小。

David Sacks就如何應對中國對台灣的灰色地帶脅迫提出了建議。他認為，中國不斷擴大在衝突門檻以下的行動，即所謂的「灰色地帶活動」，是北京試圖為戰爭創造條件。他警告說，這些灰色地帶活動已經削弱了台灣民眾對其掌控自身未來的信心。為了因應這些行動，他敦促華盛頓和台北協調努力，提高北京繼續走這條路的代價。他鼓勵華盛頓向北京發出信號：中華人民共和國領導人對台灣施加的灰色地帶壓力越多，美國就會採取越多的措施來抵消這種壓力。他建議，美國可以透過增加對台灣的安全援助、調整美國區域防禦態勢、調整美國對美中關係的策略，以及增加對其他南海聲索國的安全支持等措施來達到這一目的，以此作為施加代價的手段。薩克斯論點的核心在於，他質疑了「應對灰色地帶活動與『拒止戰略』相衝突」這一前提。他的「關聯升級」框架linked escalation framework將精心設計的應對中國灰色地帶脅迫的措施視為拒止戰略的工具，而不是分散其注意力的手段。

薩克斯認為，將美國對台灣和其他與中國有領土爭端的國家的安全態勢變化與中國聯繫起來，是橫向提高中國繼續對台灣施加灰色地帶壓力的成本的一種方法。

Matt Turpin認為，美國在維護台海和平穩定方面的安全態勢需要更加清晰明確，減少歧義。他指出，美國對台政策的表態是為不同的時代而設計的。美國的「一個中國」政策及其戰略模糊姿態，部分是為了確保中國承諾以和平方式實現統一而做出的妥協。他認為，中國大規模的軍事擴張和日益咄咄逼人的對台行動，已經使這項策略失效。有鑑於此，Turpin呼籲美國進行一次「徹底」的重新審視，以更新其在亞洲的政策，維護其在亞洲的戰略利益：確保進入一個自由、開放和穩定的地區；並防止任何競爭對手以犧牲美國利益為代價主導該地區。

Turpin認為，要嚇阻中國，美國必須明確展現其有能力和政治意願阻止中國吞併台灣。Turpin指出，更清楚地闡明美國的決心將有助於穩定局勢，並降低誤判的風險。其目標是讓北京相信，武力無法實現其目標，必須放棄脅迫，轉而與台灣領導人進行談判，以解決兩岸分歧。

重點總結

對這五份政策簡報以及用於探討這些簡報的閉門研討會進行全面回顧，可以得出幾個關鍵結論：

• 專家界普遍認為，隨著中國對台灣週邊及內部環境的影響力不斷增強，台灣海峽的戰略平衡正在轉變。但對於台灣面臨的威脅的嚴峻程度和緊迫性，各方看法不一。
• 所有與會者均未主張讓美國政策繼續沿用既定模式。爭論的焦點在於美國政策應在多大程度上進行調整，以及在多大程度上依賴軍事手段來遏制衝突和維護美國利益。
• 台灣問題專家之間的分歧比表面看起來小。一小部分人，通常持收縮立場，認為美國應該放棄對台灣的保護，轉而尋求與中國達成更廣泛的妥協。然而，更重要的分歧存在於主流陣營內部。主張戰略清晰和主張戰略模糊的人之所以意見相左，是因為他們對北京如何解讀美國的承諾和信號持有不同的經驗假設。在獲得更有力的證據來證明中國如何回應這些訊號之前，這場爭論仍將懸而未決。
• 專家普遍認為，中國針對台灣國際地位的法律和規範攻勢，理應獲得比目前更高的政策重視。北京正系統性地向各國政府施壓，要求其將聯合國大會第2758號決議（該決議於1971年將聯合國「中國席位」從中華民國移交給中華人民共和國）視為已解決台灣主權問題，而該決議的文本並不支持這種說法。同時，北京也向歐洲和全球南方各國政府施壓，要求其採納北京的「一個中國」原則，而非美國的「一個中國」政策。北京實際上將支持兩岸現況等同於支持台灣獨立。這場運動積極開展，資源充足，並在多邊機構、歐洲各國首都以及亞洲、非洲、中東和拉丁美洲各國首都取得了顯著成效。在這一領域，美國及其盟友協調一致的反擊既切實可行，又具有重要的戰略意義。研討會發現，與通常主導政策辯論的軍事威懾問題相比，各方對美國採取行動應對中國的法律和規範性攻勢的共識更為強烈。
• 研討會將核升級風險視為一個背景假設而非分析重點。任何涉及美中直接軍事接觸的台灣衝突都存在升級至常規戰爭之外的重大風險，而中國持續的核武庫建設已經對美國威懾承諾的可信度產生了影響，但這些影響並未在研討會的討論中得到充分體現。
• 在關於「撤退」的討論中，有人提出了關於如何劃定新的、可信的防線的重大異議。如果接受「台灣對美國而言並非至關重要，不足以抵銷與擁有核武的中國發生潛在衝突的成本和風險」這一核心論點，那麼這種邏輯可能會擴展到美國對台灣島鏈的所有承諾。未來基於此邏輯的討論應該明確指出，美國在亞洲的防線究竟應該劃在哪裡，以及支撐其在新防線上的威懾理論是什麼。

結論

美國對台戰略的目的並非在於人為地促成兩岸長期爭端的特定結果，也並非在於將台灣永久置於美國的安全範圍之內。其目的在於維護美國長期以來防止衝突的利益，並為兩岸領導人開闢一條和平解決分歧的道路，無論達成這一目標需要多長時間，只要最終能夠為台灣和中國大陸人民所接受即可。

研討會指出的一個動態因素，也是政策討論往往忽略的一點，是美國信譽與台灣自衛意願之間的關係。民調始終顯示，台灣民眾對增加國防開支、延長徵兵期和武裝抵抗的支持，取決於他們相信美國會出手相助。這造成了一種反饋風險：美國在台灣信譽的下降會減少台灣對自身國防的投入，進而降低台灣防禦的威懾力，最終進一步削弱美國的信譽。管控這種動態，防止相互悲觀情緒的螺旋式上升，與研討會論文中探討的任何武力部署或政策宣言問題一樣，都是近期一項重要的政策任務。

眼下的任務是爭取時間，但必須明確爭取時間的目的和所需條件。短期內，台灣需要將國防投資轉向非對稱、生存能力強的作戰平台（無人機、反艦飛彈、水雷、防空武器庫），而不是那些雖然能應對灰色地帶壓力但對抵禦中國直接攻擊作用有限的高調平台。台灣需要持續投資於聯盟架構，以確保美國威懾的可信度，並幫助更多盟友和夥伴分擔地區和平的重擔。此外，台灣也需要積極進行資源充足的外交活動，反擊北京針對台灣國際地位的規範性和法律性攻勢，以免該攻勢進一步限制未來領導人的選擇。

這一切都並非沒有代價，也並非一定能成功。但研討會的參與者普遍認為，最需要積極避免的失敗模式是無序的撤退，即美國逐步撤回其承諾，卻沒有進行相應的補償性投資，而這些投資本可以使台灣真正具備防禦能力，並使區域秩序真正具有韌性。如果美國能依靠以可靠軍事能力為支撐的外交手段，將使自身處於更有利的地位。這種做法將增強美國維護解決兩岸爭端途徑的能力，因為它既表明了美國對談判的支持，也明確表明了中國任何武力奪取台灣的企圖都將付出沉重代價。

美國的軍事力量對於鞏固和提升國家治理的公信力固然必要，但它並不能取代國家治理本身。過去75餘年的經驗表明，無論美國如何增強軍事力量，都無法迫使中華人民共和國放棄其控制台灣的野心。鑑於中國擁有相當規模的核武庫以及一系列太空、網路和常規軍事能力，只要中華人民共和國仍由中國共產黨掌控，北京就不會被迫放棄對台灣的圖謀。實現對台灣的主權是中共維持其對中華人民共和國權力壟斷的建國敘事的核心內容之一。

不幸的是，北京現政權似乎缺乏彌合北京與台北之間世代差異所需的創造力。因此，短期內解決兩岸分歧或許是不可能的。但是，如果能夠透過威懾與外交結合的方式，在台海地區實現和平與穩定，那麼北京和台北未來的領導人或許能夠累積新的思路，探討如何縮小分歧，建構更長久的共存機制。

美國及其盟友和夥伴的角色至關重要。美國必須保持在該地區的軍事實力、經濟投入和外交活躍度。美國必須向台北提供策略和支持性建議，包括避免採取可能不必要地加劇緊張局勢的行動。美國也將要求其在太平洋地區部署最尖端的軍事力量，以提高北京任何武力奪取台灣的企圖的成本和風險。從長遠來看，美國需要積極主動地與中華人民共和國和台灣的新興領導人進行外交活動，以激發他們對未來的新思考。

兩岸關係的下一個篇章將取決於華盛頓、台北及其志同道合的伙伴能否抵制住以維護穩定為名迎合北京日益增長的要求的誘惑，以及能否抵制住將軍事威懾視為外交和經濟手段的替代品的誘惑——而正是這些外交和經濟手段賦予了威懾以政治基礎。本書收錄的五篇論文並未提供共識藍圖，但它們清楚地描繪了專家界的共識所在、真正的分歧所在，以及傳統辯論尚未觸及的關鍵問題。本書並非終結美國如何處理兩岸問題的辯論。但願它能夠幫助人們聚焦並加深對未來需要進一步探討的關鍵問題的認識。