過時的溝通管道破壞了合法性 Sara Olsvig & Ulrik Pram Gad＠DIIS 20241210

過時的溝通管道破壞了合法性    Sara Olsvig & Ulrik Pram Gad＠DIIS 20241210

當丹麥代表格陵蘭島執行外交政策時…反之亦然

在格陵蘭島和丹麥之間明確劃分領土內的權力範圍是不可行的。格陵蘭管轄權和安全政策重疊的問題將越來越多。丹麥政府必須落實為提高格陵蘭政府 (Naalakkersuisut) 的參與而採取舉措，並且這些舉措必須擴大到包括格陵蘭議會 (Inatsisartut)。

北極新興大國的動態揭示了丹麥境內外交和安全政策的管理方式與 1979 年地方自治之初截然不同。然而，資訊共享和決策程序並沒有跟上發展的步伐，也不能確保議會外交政策各個方面的合法性。

格陵蘭政府無法劃清界線
根據《自治法》，可以與相當廣泛領域的國際夥伴接觸，但超級大國對北極態度的改變導致越來越多的安全問題。明確劃分安全政策的內容在政治上是不可能的：如果界線拉得太寬，格陵蘭島的自治權將被削弱，而嚴格的界線在官方憲法解釋中是不可持續的，官方憲法解釋堅稱哥本哈根對安全事務擁有壟斷權。唯一的出路是加強案件處理程序，並就應優先考慮的原則進行談判。這並不容易，但有一些易於實施的基本步驟。

2009 年格陵蘭自治法案

§ 12. Naalakkersuisut 可以代表王國根據國際法與外國談判並締結協議…這些協定專門涉及格陵蘭島並完全涉及所接管的責任領域。 ……第4節。或終止國際法協議之前的談判情況…
§ 13. 政府應在就對格陵蘭島特別重要的國際法協議進行談判之前通知 Naalakkersuisut。根據 Naalakkersuisut 的要求，可以與有關部長簽訂合約，部長應在本規定的框架內制定詳細的合作規則......第 4 節。根據國際法對格陵蘭島特別重要的協定，必須在締結或終止之前提交給 Naalakkersuisut 徵求意見......
§ 16. … Sec. 2. 自治當局正在考慮的對王國外交關係具有重大意義的措施…在做出任何決定之前應與政府進行談判。

如果這條線拉寬，格陵蘭島的自治權將被取消。

 

2004 年美國、丹麥和格陵蘭島之間的 IGALIKU 協議

■ 允許美國升級Thule 雷達以用於飛彈防禦。
■ 雙方承諾「不無故拖延」地就「[1951]國防協議和本協議所涵蓋的…與美國在格陵蘭島的軍事存在有關的任何問題」進行磋商。
■ 另外指出了在美國和格陵蘭島之間建立「廣泛的經濟和技術合作」的目標。

不適應新的現實
格陵蘭與丹麥的關係永遠不可能天衣無縫，因為雙方有不同的長期目標：格陵蘭人對自決的渴望與丹麥保持密切聯繫的野心相對立。然而，一連串事件表明，具體程序到位—或沒有到位—本身就構成了問題：
1. 案件量和複雜性不斷增加。
2. 指導程序是在倡議和資訊總是從哥本哈根流出的時候構思的。
3. 在政府和國會層面，迫切需要安全、自信地進行溝通，確保美國和其他國家不會被竊聽。

現有的程序不能確保資訊準確，這會導致相互不信任。兩者的例子可以在 2020 年 5 月美國對格陵蘭島「支持計畫」之前和之後的過程中找到。儘管Naalakkersuisut與美國的談判似乎顯然屬於《自治法》和2004年《伊加利庫協議》的框架，但其進程和內容似乎都令丹麥議會的一些成員感到驚訝。與此同時，他們的格陵蘭同行卻堅持認為該方案不是 Igaliku 的後續方案，儘管其內容完全屬於同一議程，從而攪渾了水。

當倡議和資訊總是從哥本哈根流出時，就制定了程序。 

大西洋兩岸更好的溝通
最近丹麥政府表現出，當格陵蘭島或北極問題被列入議程時，確保格陵蘭島人參與與第三方的會議。看來缺乏安全通訊線路的問題正在解決。但取得格陵蘭語版本的文件仍然是一項艱鉅的任務，甚至包括風險評估、政策簡報以及丹麥部長對議員關於格陵蘭和北極事務問題的答覆等關鍵文件。丹麥國防部和外交部正在嘗試在努克派遣工作人員，越來越多的格陵蘭人受僱於丹麥外交部。但實務上仍存在缺失環節 — — 外交政策似乎是格陵蘭議會制中特別薄弱的環節。

議會合法性落後
丹麥憲法規定，丹麥政府有義務就重要的外交政策相關決定與丹麥議會外交政策委員會進行磋商。這使得政府能夠確保自己不會受到議會多數人的反對 — — 並將具體外交政策決策的合法性錨定在直選代表中。

該自治法旨在透過讓格陵蘭島參與丹麥政府制定格陵蘭島外交政策時進一步加強合法性。但預設情況下，格陵蘭島的納入範圍僅限於格陵蘭政府的「同事」。正如時任丹麥外交部長2018年在丹麥議會格陵蘭事務委員會的答覆中所言，「由格陵蘭島本身決定Naalakkersuisut如何以及在多大程度上參與Inatsisartut，包括Inatsisartut的外交和安全政策委員會」。格陵蘭的法律和實踐不夠嚴格，不足以確保合法性。

議會控制

丹麥憲法法案第 19 條
3. 議會應從其議員中任命一個外交政策委員會，政府在做出任何對外交政策具有重大意義的決定之前應諮詢該委員會的意見。

格陵蘭議會關於Inatsisartut和 Naalakkersuisut 的法案第 21 條。委員會有責任仔細了解其領域的發展動態。

修復連結
丹麥和格陵蘭政府努力同時向兩個議會委員會提供相關資訊。但Naalakkersuisut對Inatsisartut的外交與安全政策委員會並沒有像丹麥政府對議會外交政策委員會所承擔的法定義務一樣，實踐也相應滯後。如果格陵蘭方面不承諾Naalakkersuisut更堅定地參與Inatsisartut，丹麥議會和政府必須負責建立一個框架，使涉及格陵蘭的王國外交政策部分合法化。需要採取一種做法，讓丹麥部長與格陵蘭島和丹麥的議員就不僅僅涉及丹麥的外交政策進行直接對話。同樣，Naalakkersuisut 需要與 Inatsisartut 和議會成員就其根據《自治法》代表王國執行的外交政策進行溝通。在格陵蘭一側加強結構的基礎上，必須建立一個標準程序來彌補大西洋兩岸的弱點。這不應該依靠偶然或臨時決定。 

建議

■ 丹麥政府必須確保各項措施得以落實：格陵蘭人參與與第三方的會議、確保溝通管道安全以及在努克派駐丹麥部長級工作人員進行調查。用丹麥語製作的核心文件只有以格陵蘭語提供，才能吸引重要的受眾。
■ Inatsisartut 必須修改其立法，以便Naalakkersuisut 諮詢Inatsisartut 外交和安全政策委員會具有約束力，就像丹麥政府諮詢議會外交政策委員會一樣。
■ 應為外交與安全政策委員會和外交政策委員會之間安全、定期的會議制定標準程序。
■ 應建立Naalakkersuisut 與丹麥議員之間以及丹麥政府與Inatsisartut 之間持續對話的標準程序。

Sara Olsvig：格陵蘭大學 Ilisimatusarfik 博士研究員 (sarol@uni.gl) 
Ulrik Pram Gad：DIIS 高級研究員 (ulpg@diis.dk)