凍結預算，無法律根據，立法權侵犯行政權

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It is currently difficult for me to weigh this matter objectively.
However, the rationale summarized under the "constitutional compliance theory" is as follows: it falls within the boundary of "what the law does not permit," as stipulated in Article 52 of the Budget Act, and therefore does not constitute a violation of the Constitution or the law. (Budget Act, Article 52: "Where a statutory budget is attached with conditions or time limits, such conditions or time limits shall prevail. However, this shall not apply if such conditions or time limits are not permitted by law. Any resolutions attached by the Legislative Yuan to the budget bill shall be implemented by the respective agencies in accordance with the relevant laws and regulations.") This represents a defensive rationale. In contrast, the rationale of the "unconstitutional theory" appears more proactive and diverse in nature.

It is evident that budget freezing constitutes a "developing custom" and falls within the scope of administrative discretion authorized under Article 52 of the Budget Act. As such, the validity of budget freezing remains subject to further confirmation in cases involving significant political disputes.

現在很難我心如秤。
但文中「合憲說」理由總結：有違反該法第52條「法律所不許者」的界限，即不構成違憲或違法。」（〈預算法〉第 52 條　法定預算附加條件或期限者，從其所定。但該條件或期限為法律所不許者，不在此限。　立法院就預算案所為之附帶決議，應由各該機關單位參照法令辦理。）屬於防衛性理由。反而「違憲說」的理由較具主動性與多元。
很清楚，凍結屬於「形成中的慣例」，是〈預算法〉第52條授權下「行政機關的裁量範圍」。於是凍結的效力於重大政治爭議中仍待確認。

預算法教室：立法院凍結預算的適法性    陳朝建＠台灣法律網

中央研究院在1998年預算法修正之後經常函以，謂立法院決議中研院之預算須向該院委員會報告後始准動支，勢造成院務中斷、無法正常運作，諸如人事費無法核給、延續性之研究計畫等項經費在專案報告前將法無法支付的窘境云云，故認為立法院依預算法第52條[1]所為之附加決議違反「法律所不許者」之範疇，有違憲或違法之疑義，以下謹將相關學說見解說明如後……

　　甲說—「違憲說」或「違法說」，理由包括以下幾點：立法院決議凍結特定科目預算之行為，不僅在預算法或立法院職權行使法等法律中找不到任何依據；不僅如此，在1998年預算法修正之前，我國中央政府總預算的審查，也從未有通過或刪除預算之外，另有所謂凍結預算的審議行為，故1998年預算法修正之後，立法院所謂凍結預算的審議行為，不僅違反預算法或立法院職權行使法之規定，也與1998年預算法修正之前的預算審議之立法慣例有違。

　　其次，如果立法院於審查總預算案時，可提出任意各項決議（包括凍結特定科目預算在內），等於承認立法院自己作成之決議，有單方面形成憲法規範或法律規範的效力，容易導致行政機關被迫參照法令辦理而沒有實質拒絕的制衡權限，反將導致權力分立的失靈，也與預算審議應重視「議決明確性」的原理原則有違。

　　第三，按司法院大法官釋字第520號解釋之見解（包括解釋理由書在內），立法院如於審議預算時另作成之決議，如法定預算須經報告後始得動支經費，此等凍結預算之決定，即有侵犯行政機關的預算執行權，而有違憲之虞；類似之若干見解，亦可參照釋字第264號、釋字第391號之見解，即立法院不得提議增加預算之支出，亦不得調整預算科目。同理，亦不得藉由凍結預算而侵犯行政機關的政策決定權與預算執行權。

　　除此之外，預算之審議、成立與執行等均關係行政機關整體年度之收支運作，故依憲法與預算法之規定，皆須在一定期間內即完成立法程序與支用程序，如須於一個會計年度內執行完畢為原則。質言之，預算之審議與執行均有其時限性，如立法院作成「須俟報告或同意後始得動支預算」等凍結特定科目預算之決議，將造成法定預算公布後無法執行或延後執行的情勢，形同延後預算之審議期限，或是就已經審議完成之預算行使再審議之權，亦與「一事不再理」之法理有違。

　　乙說—「合憲說」或「適法說」，理由則有以下幾點：1998年預算法修正後，該法第52條即規定：「法定預算附加條件或期限者，從其所定。但該條件或期限為法律所不許者，不在此限。立法院就總預算案所為之附帶決議，應由各該機關單位參照法令辦理」。基此，行政院配合上開規定，除由總統公布法定預算外，亦將立法院總預算之審查報告（包括各項決議事項）函轉各機關請依相關法令規定辦理外。其中，中央政府各機關單位預算執行要點即規定：「各機關歲入、歲出預算，如有依預算法第52條第1項規定，由立法院決議所定之附加條件或期限，除為法律所不許者外，應按條件或期限辦理情形，妥為規劃分配，於該項條件尚未成就或期限尚未屆滿前，應暫不予執行」。就此而言，即承認立法院凍結預算的適法性。

　　另查立法院行使憲法所賦予職權，如依憲法第63之規定：「立法院有議決法律案、預算案……及其他國家重要事項之權」，故有關立法院對於預算案之決議（包括重要事項之決議在內）如未牴觸憲法或法律之規定，並不構成違憲。不僅如此，即使所謂凍結預算被定位為附帶決議，仍具備建議性質之事實上的效力，由各機關參照法令辦理，亦不當然構成違憲或是違法。

　　不僅如此，依預算法之規定，立法院所為之附加決議，無論是附加條件或期限，抑或附帶決議，只要沒有違反該法第52條「法律所不許者」的界限，即不構成違憲或違法。

　　以上兩說，吾人該認為甲說還是乙說比較有道理呢，支持甲說或乙說的理由為何？或是吾人如認為甲說抑或乙說見解可採的話，則預算法有無再修正的必要？如有修正的必要，又該如何修正或是該如何重新解讀預算法的規定為宜呢？……

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[1]   第 52 條

法定預算附加條件或期限者，從其所定。但該條件或期限為法律所不許者，不在此限。

立法院就預算案所為之附帶決議，應由各該機關單位參照法令辦理。