台灣迫切需要非對稱防禦 Taiwan’s Urgent Need for Asymmetric Defense Eric Gomez＠Cato Institute 20231114 / Taimocracy翻譯

台灣迫切需要非對稱防禦Taiwan’s Urgent Need for Asymmetric Defense    Eric Gomez＠Cato Institute政策分析第 965 期　20231114 / Taimocracy翻譯

阻止中國入侵台灣既需要更強大的台灣，也需要緩和中美關係。

中美關係不斷惡化的情況下，美國高級官員已開始暗示中國可能很快就會對台灣發動攻擊。華盛頓的傳統觀點是，這種緊迫的威脅需要緊急回應，但過多的注意力集中在美中軍事平衡上，而很少關注台灣的軍事努力。

台灣的未來可能會在衝突開始的幾天甚至幾小時內決定。台灣必須在兩項關鍵軍事行動中取得勝利：在中國的常規轟炸中倖存下來，並阻止第一波兩棲地面部隊建立灘頭陣地。台灣將獨自應對這兩項行動，但台灣軍方沒有適當的裝備、人力和戰略組合來進行有效的防禦，儘管這些行動的結果可能對衝突的其餘部分具有決定性作用。

美國政策制定者必須敦促台北集中精力提高台灣執行這項狹窄軍事任務的能力，並將其整體戰略調整為非對稱防禦，以對抗中國的優勢。如果台灣不這樣做或不能這樣做，那麼美國任何數量的潛在援助或干預都不太可能在發生衝突時挽救台灣的地位。

由於這些缺口如此重要，華盛頓應該透過有條件的軍售和有限的聯合訓練等安全援助措施，在台北營造一種緊迫感。美國也應注意不要讓北京陷入困境，認為使用武力是實現與台灣統一的唯一可行選擇。鑑於華盛頓兩黨對中國的強硬態度，美國向中國做出的保證很難被說服，但保持時間站在台灣一邊對於台北自衛轉型的成功至關重要。

介紹

改善台灣自衛的最緊迫優先事項是什麼？美國如何幫助台灣處於阻止中國入侵的最佳位置？儘管台灣長期以來一直是美中衝突的潛在根源，但最近的事態發展使這個問題變得更加突出，華盛頓明顯有加強台灣防禦的緊迫感。台灣面臨嚴重的生存威脅，需要明智地利用其時間和資源，而美國也有興趣提高台灣的自衛能力。同時，華盛頓應該避免背離長期戰略模糊政策的呼聲。這種政策轉變只會增加衝突風險，而不是增強威懾力。

　　阻止中國入侵台灣既需要更強大的台灣，也需要緩和中美關係。

三個事態發展導致人們越來越擔心中國即將攻擊台灣。首先，中國的軍事實力在較短時間內得到了顯著成長。儘管中國在整體國防開支和全球影響力方面仍落後於美國，但中國人民解放軍對美國在東亞的軍事主導地位構成了強有力的挑戰。¹對中國來說，攻擊台灣將是一個代價非常高昂的提議，但對美國來說，拯救台灣卻變得越來越痛苦。²美國在台灣海峽不再享有明顯的有利權力平衡。

其次，過去十年中美中關係穩定加速下滑，既增加了政策分歧的頻率，也讓緩和日益緊張的緊張局勢更加困難。冷戰後美國透過經濟和外交接觸激勵中國自由化的政策現已成為歷史。³自 2012 年習近平就任中國共產黨 (CCP) 總書記（並於 2013 年就任中國國家主席）以來，對內日益加強的鎮壓和對外的強勢一直是北京政策的標誌。在美國方面，川普政府對中國發動了貿易戰，並將新冠肺炎 (COVID-19) 大流行歸咎於北京。⁴拜登政府也嚴重傾向於與中國進行戰略競爭，將其稱為美國軍方的「節奏挑戰」，實施出口管制以限制北京獲得尖端技術，並深化美國作為東亞安全保障者的角色。⁵

第三，俄羅斯於 2022 年 2 月入侵烏克蘭，引發了與台灣的比較，並為台北改善自衛態勢帶來了新的緊迫感。台灣和烏克蘭都與美國關係良好，但沒有正式的條約承諾，並面臨強大鄰國的生存威脅。烏克蘭戰爭讓台灣因自衛而自滿。烏克蘭也有效實施了不對稱防禦戰略的各個方面。例如，基輔的機動地面防空系統使俄羅斯無法獲得空中優勢，而地面反艦飛彈和無人艇則在黑海騷擾俄羅斯軍艦。⁶太平洋論壇的拉爾夫·科薩在一份總結美國和台灣軍事分析家之間非正式對話的報告中寫道：「俄羅斯入侵烏克蘭給台灣敲響了警鐘……因此，台灣越來越重視不對稱戰爭以及國土和領土防禦能力的發展。」 ⁷

美國和台灣應該根據這種日益增長的緊迫感採取行動。美國有兩個主要目標：推動台灣採取不對稱防禦戰略，挫敗解放軍的入侵企圖，並透過強調華盛頓堅持戰略模糊性的保證措施，避免與中國發生短期危機。總而言之，這種方法應該會提高台灣的自衛能力，同時減少近期發生衝突的可能性。阻止中國入侵台灣既需要更強大的台灣，也需要緩和中美關係。加強台灣但放棄戰略模糊性，或堅持模糊性而不改善台灣的防禦，將使威懾衝突變得更加困難。

到目前為止，華盛頓的大部分注意力都集中在美中軍事平衡上。然而，由於即使美國介入，台灣在衝突一開始也會自行戰鬥，因此如何確保台灣的自衛權是更緊迫的問題。無論是希望美國代表台灣介入的對華鷹派，或是不願美國干預的鴿派，台灣在戰爭初期的表現都將產生巨大影響。此外，無論他們的外交政策觀點如何，大多數美國人都同意民主國家擁有自衛權。

台灣的未來可能會在衝突開始的幾天甚至幾小時內決定。台灣必須在兩項關鍵軍事行動中取得勝利：在中國的常規轟炸中倖存下來，並阻止第一波兩棲地面部隊建立灘頭陣地。這些不是台灣軍隊面臨的唯一挑戰，但卻是最重要的。在這兩個領域取得成功將大大增加台灣的生存機會，而失敗——尤其是快速失敗——將是毀滅性的，即使美國干預，也可能導致台灣滅亡。非對稱防禦策略將是台灣在這兩項關鍵行動中獲勝的最佳途徑。台灣近年來取得了一些顯著進展，但一直不願完全接受非對稱防禦。

　　無論是希望美國代表台灣介入的對華鷹派，或是不願美國干預的鴿派，台灣在戰爭初期的表現都將產生巨大影響。

為了為台灣實施非對稱防禦戰略贏得必要的時間，美國必須透過向北京保證和限制對台灣的支持相結合，減少與中國近期發生衝突的可能性。此外，美國決策者必須抵制放棄戰略模糊性並採取更明確的台灣國防承諾的建議。此類提議很可能引發危機，甚至與中國發生徹底衝突。

華盛頓和台北應該利用當前時刻的緊迫性，並利用它來糾正台灣數十年來在不對稱自衛能力和追求昂貴但脆弱的軍事平台（如載人戰鬥機和坦克）方面投資不足的問題。然而，他們必須謹慎行事，以避免激化他們試圖阻止的衝突。

壓力之下的現狀

美國決策者和外交政策評論員越來越擔心台海防止戰爭的現狀是站不住腳的。美國、中國和台灣透過相互遵守複雜的政治安排來避免戰爭，在這種安排下，各方都追求各自的利益，同時盡力避免跨越彼此的紅線。這種安排雖然在某種程度上是經過深思熟慮的，但很混亂且令人不滿意，但 40 多年來它一直是一個「足夠好」的解決方案。然而，結構性因素的變化以及中美之間日益緊張的局勢正在給現狀帶來壓力。

現狀如何

台灣海峽的現狀是政策和保證相互關聯的結果，這些政策和保證試圖將美國、中國和台灣的行為限制在一定的範圍內。 1949年，中國共產黨在內戰中擊敗蔣介石領導的執政的國民黨並控制了大陸後，蔣介石領導的中華民國政府撤退到台灣。中華民國（本文簡稱為「台灣」）儘管在內戰中戰敗，但從未正式宣布獨立。因此，台灣是一個事實上的獨立國家，擁有自己的貨幣、軍事和民主政府制度，但沒有合法的獨立宣言。

中共將台灣視為中國的一個省份，不受其控制。自從贏得內戰以來，將台灣置於中共的控制之下一直是北京最重要的政策目標之一。自1979年以來，中國將這項任務定位為「統一」（更準確地說是「統一」），而不是像毛澤東領導下的「解放」。⁸儘管中國更願意和平統一，但它從未排除使用武力來實現其目標。中國的和平統一提議被稱為「一個國家，兩種制度」，其基礎是如果台灣同意統一，它將保留獨特的政治特權和自由。然而，中國最近對待香港的做法實際上扼殺了台灣對「一國兩制」模式的哪怕一絲支持。⁹

中國最近對待香港的做法實際上扼殺了台灣對「一國兩制」模式的哪怕一絲支持。

目前美國在台海現況中的角色是 1979 年美國正式外交承認從台北轉向北京時確立的。結果，華盛頓終止了與台灣的共同防禦條約，並撤回了部署在台灣的軍隊。¹⁰ 1979 年，國會不想完全放棄台灣，通過了《台灣關係法》(TRA)，其中包括美國武器銷售的條款，並授權總統和國會決定「美國採取適當行動」，以回應「任何對台灣人民的安全或社會或經濟制度的威脅，以及由此對美國利益造成的任何危險。」 ¹¹ 1982 年，為了緩解台北擔心中美關係升溫會導致華盛頓支持減少的擔憂，雷根政府向台灣保證將繼續出售武器並提供其他形式的支持。¹²這些後來被稱為「六項保證」。《TRA》、《六項保證》和三個美中公報構成了華盛頓「一個中國政策」的基礎，該政策承認但不完全接受中國的立場，即「一個中國」，台灣是中國的一部分。¹³美國正式反對中國透過軍事行動實現統一，也反對台灣宣布法律獨立。

美國對台政策的另一個重要面向是「戰略模糊」。簡而言之，戰略模糊性是美國軍隊是否會干預中國與台灣衝突的懸而未決的問題。¹⁴美國為台灣提供了大量安全支持，但《TRA》並不是共同防禦條約。 TRA承諾向台灣提供防禦性武器，並表示美國將認為「任何以和平手段以外的方式決定台灣未來的努力，包括抵制或禁運，都是對西太平洋地區和平與安全的威脅並引起美國的嚴重關切。」 ¹⁵美國軍事干預的可能性增加了中國攻擊台灣的潛在成本，而美國不干預的可能性則限制了台北宣布獨立。

台海和平有賴中國、台灣和美國尊重彼此的紅線。美國先前曾利用其立場反對中國和台灣可能導致衝突的行動。 1995年至1996年，中國為響應台灣總統在美國的演講而進行了大規模軍事演習。 1996年3月，美國在台灣附近部署兩艘航母，以表達對台北的支援。¹⁶不到 10 年後，在台灣 2004 年總統大選之前，喬治·W·布希政府公開警告台灣總統不要進行獨立公投。¹⁷雖然 1979 年後台灣海峽的現狀並非沒有偶爾出現緊張和危機，但它一直是防止戰爭的寶貴工具。

中國不斷成長的軍事實力

美國的軍事優勢鞏固了現狀。儘管《TRA》不是共同防禦條約，但美國軍事干預的可能性長期以來一直是對中國軍事行動的強力威懾。雖然中國將擁有主場優勢，但美國更好的武器系統（尤其是空軍和海軍）和人員抵消了中國規模大得多但裝備和訓練較差的軍隊。 1995-1996年的危機凸顯了美國相對於中國的軍事優勢。根據蘭德公司 2015 年的一份報告，「中國軍隊無法定位（更不用說攻擊）[兩艘美國]航空母艦，這表明如果美國干預，中國軍隊無法成功對台灣使用武力。」危機過後，中國穩定增加國防開支，並將解放軍的現代化重點轉向與台灣情況最相關的能力。¹⁸根據哈佛大學的羅伯特·羅斯(Robert S. Ross) 2000 年對這場危機及其後果的研究，「儘管中國的軍事現代化計劃無論如何都可能導致此類部署，但中國部署的速度、數量和質量受到了假設與台灣的戰爭就意味著與美國的戰爭。」 ¹⁹

現代解放軍雖然在某些領域仍落後，但與美軍的差距已明顯縮小。中國擁有世界上最大的常規巡航和彈道飛彈武庫，可以用來攻擊美國在東亞的空軍和海軍基地以及海上的大型軍艦，例如航空母艦。²⁰ 解放軍海軍大幅改進了其水面艦隊，新艦艇使其能夠在距離海岸更遠的地方作戰，從而將美國海軍推得更遠離台灣。²¹ 中國的兩棲戰艦艦隊主要負責在台灣登陸地面部隊，過去幾年也增加了新的艦艇類別。北京擁有一支由滾裝貨船、渡輪和其他船隻組成的大型民用船隊，可以用來補充其兩棲戰艦，並且越來越多的證據表明這些船隻參加了解放軍的動員和後勤演習。²²

　　現代解放軍雖然在某些領域仍落後，但與美軍的差距已經明顯縮小。

中國也在對其核武力量進行現代化改造。長期以來，中國的武庫規模比美國小得多，技術也不夠先進。為了說明這種差異，美國科學家聯合會 (FAS) 估計，2021 年美國部署了大約 1,800 枚核彈頭，而中國部署了 350 枚^。23北京歷來依賴確保報復的核態勢——其核武庫的生存能力攻擊和反擊——以阻止核攻擊。²⁴然而，中國正迅速擴大其核武庫。 2022 年，FAS 估計中國的核武庫為 410 枚彈頭，國防部預測到 2030 年中國將擁有 1,000 枚彈頭。25一年後^，國防部估計北京擁有 500 枚可使用的核彈頭。²⁶一些分析人士認為，如果中國領導人認為更大的核武庫能夠阻止美國的干預，那麼中國的核武庫規模更大、接近美國的水平可能會鼓勵北京對台灣採取更激進的行動。²⁷

零和競爭的中美關係

習近平就任中國最高領導職務後，華盛頓對華政策從接觸轉向競爭的轉變開始加速。²⁸ 2013 年 12 月至 2015 年 10 月期間，中國在南海挖掘了約 3,000 英畝的人工島嶼，並在上面駐紮了軍事部隊，以推進其領土主張。²⁹習近平於 2015 年和 2016 年宣布對解放軍進行一系列廣泛的組織改革，以提高軍隊打現代戰爭的能力。³⁰奧巴馬政府試圖「重返亞洲」，將美國更多的注意力和資源轉向該地區，但實踐效果不佳。

川普政府嚴重傾向美中競爭。 2017年的《國家安全戰略》直接批評美國對中國的接觸，並稱「與我們的希望相反，中國以犧牲別國主權為代價擴大實力」。³¹該戰略發布七個月後，川普政府發起貿易戰，對價值超過 5,500 億美元的中國出口產品加徵關稅，試圖縮小貿易逆差，將製造業就業機會帶回美國。³²北京和華盛頓成功談判達成協議，開始退出貿易戰，但範圍相對有限，並於 2020 年 2 月生效，當時新冠肺炎 (COVID-19) 大流行在中國境外蔓延。³³川普將冠狀病毒本身稱為「中國病毒」，該流行病在 2020 年 1 月至 2023 年 12 月期間給美國造成了估計 14 兆美元的經濟損失，限制了改善關係的潛力。³⁴

拜登政府在國會的大力支持下，不斷升級華盛頓對中國競爭政策。儘管2020年貿易協定降低了川普政府對中國商品的部分關稅，但大多數商品並未受到影響。³⁵關稅原定於 2022 年到期，但拜登政府指示美國貿易代表辦公室進行審查，將關稅維持到 2023 年。³⁶ 2022 年10 月中美開啟經濟競爭新戰線，商務部宣布實施出口管制，限制中國購買和製造先進電腦晶片、超級電腦和半導體的能力。³⁷〈國防戰略〉將中國列為國防部的「節奏挑戰」和「對美國國家安全最全面、最嚴重的挑戰」。³⁸大多數國會兩黨議員都認為美中關係本質上是零和關係。也許傳統觀點最明顯的體現是 2023 年 1 月成立的中國共產黨特別委員會。眾議員邁克·加拉格爾 (R-WI) 在小組委員會的首次聽證會上發言時表示，「我們可以稱其為『戰略競賽』，但這並不是一場禮貌的網球比賽。這是一場關於 21 世紀生活的生存鬥爭，最基本的自由受到威脅。」 ³⁹

過去十年中美中關係從接觸轉向競爭，為美國越來越多的人認為 1979 年後台灣海峽的現狀是不可持續的提供了額外的背景。中國吞併台灣的願望以及這一進程以暴力方式發生的可能性並不是什麼新鮮事，但直到最近，美國和中國才有更多的動力進行合作和避免衝突。此外，美國對中國的軍事主導地位問題引起了華盛頓的擔憂，擔心美國可能不再能夠威懾解放軍，而更具爭議性的中美關係則讓最壞的情況看起來更有可能出現。

改善台灣自衛的路線圖

華盛頓對台北擁有很大的影響力，它應該利用這些影響力推動台灣去採用過去一直猶豫是否完全接受的能力和戰略。加強台灣的自衛絕不能是臨時的，也不能是「全面加強」的。相反，美國和台灣應該制定並遵守優先順序路線圖，首先解決台灣最重要的軍事挑戰。

這張路線圖的出發點是診斷台灣的自衛缺陷，以確定最需要改變的領域。台灣必須集中精力，透過在兩項關鍵軍事行動中取得勝利來擊敗兩棲入侵：在解放軍的常規精確打擊能力中倖存下來，並阻止中國地面部隊的第一波攻占機場、港口或灘頭陣地。

台灣自衛的短板

台灣需要認真對待自衛。台灣的軍事投資長期不足，做出了錯誤的組織選擇，並抵制破壞性但必要的調整，以使其處於更好的基礎上。俄羅斯對烏克蘭的入侵敲響了警鐘，值得讚揚的是，台北在短時間內推動了幾項有益的國防政策變革。台灣應該在這些步驟的基礎上再接再厲，但解決其自衛缺陷需要持續、集中的努力。

　　台灣的軍事投資長期不足，做出了錯誤的組織選擇，並抵制破壞性但必要的調整，以使其處於更好的基礎上。

政府支出是優先事項的良好指標，而台灣的歷史對其國防來說是個壞消息。根據斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）軍費開支資料庫的數據，如圖1所示，2000年至2018年間，台灣年度國防預算基本持平，以2021年計算，維持在100億至120億美元。⁴⁰ 2018 年，國防開支開始緩慢且穩定地成長，從當年的115.7 億美元增至2022 年的129.4 億美元。偶爾，台灣會實施SIPRI 數據中未包含的補充國防開支，例如2021 年11 月，當時撥款77 億美元五年多來採購各種武器系統。⁴¹這種補充資金是一個值得歡迎的進展，但它是暫時的，並不能明確表明台灣願意長期維持更高水準的支出。廣泛報告的 2024 年預算要求為 190 億美元，其中核心國防預算約為 140 億美元，其餘金額代表特殊採購（例如，支付美國向台灣出售武器的費用）和非運營性特別基金（例如，軍事基礎設施和住房）。⁴²

然而，國防開支水準並不能顯示台灣政府相對於其他事務如何優先考慮國防。為了評估優先順序，重要的是要檢查國防支出佔 GDP 和政府整體支出的百分比。這些數字顯示了防禦如何與其他優先事項進行比較。根據SIPRI的資料庫，如圖2所示，2000年至2022年間，台灣的國防開支佔GDP和政府總體支出的百分比分別從2.7%下降到1.6%，從11%下降到9.4%。換句話說，台北將整體經濟產出和政府支出中用於國防的比例不斷縮小。最近支出的增加將推動國防佔國內生產毛額的百分比朝著正確的方向發展。例如，2024 年的 190 億美元請求將相當於 GDP 的 2.5%。這將是一個適度的改進，但它包括臨時的補充支出。

台灣在部隊品質方面也遇到了困難，尤其是預備役人員。義務兵役制從來就不受歡迎，2010 年代，台灣國防部 (MND) 試圖建立一支規模較小但訓練有素的志願兵部隊。然而，台灣預備役軍人和一些現役部隊仍以義務兵為主。這些應徵入伍的士兵訓練得很差。在國防部推行全志願兵役政策期間，強制徵兵期從兩年縮短至僅四個月。⁴³據台灣記者保羅·黃(Paul Huang) 稱，「[應徵入伍者]更多的是一種負擔，而不是一種援助，職業軍官或士官並沒有認真對待他們，因為他們的短暫停留意味著他們被視為客人而不是士兵。」 ⁴⁴完成四個月的服役後，應徵入伍者會在當地預備役指揮部登記，根據蘭德公司 2017 年的一項研究，「每兩年才報到一次，進行僅五到七天的複習訓練。」 ⁴⁵

2022 年 12 月，台灣總統蔡英文宣布將義務兵役期從四個月延長至一年，義務兵的待遇將提高，訓練也將更加嚴格。⁴⁶台灣迫切需要更多有能力的預備役軍人來支援現役部隊並防止現役部隊傷亡時軍隊崩潰。擴大和改善徵兵制度是朝著正確方向邁出的一步，但這些政策變化需要時間才能取得成果。

改善台灣軍事地位的另一個障礙是國防部對不對稱防禦的矛盾態度。非對稱防禦戰略，也稱為「豪豬」戰略，使用大量較小、不太複雜的能力來對抗更強大的對手。⁴⁷例如，非對稱防禦戰略不是建造幾艘大型戰艦來擊敗敵人的艦艇，而是部署許多陸基反艦飛彈。在空中，防禦國可以建立密集的地對空飛彈網絡，並部署無人機來阻止對手對天空的控制，而不是使用有人駕駛戰鬥機。⁴⁸非對稱能力應該易於分散，難以定位和摧毀，並且相對便宜，以便可以大量採購。低成本和易於建造對於台灣來說是特別有價值的特徵，因為它不需要大量增加國防預算來獲得大量武器。

台灣軍方在實施非對稱防禦方面取得了一些進展，但國防部卻拒絕全面轉型。台灣近年來生產的值得注意的不對稱能力包括高品質的防空和海防飛彈、新型小型飛彈護衛艦和布雷艦以及無人機。⁴⁹ 2017 年至 2019 年間，台灣武裝部隊參謀長李喜明上將倡導「總體防禦概念」，該概念比以往任何戰略都更加強調不對稱防禦。⁵⁰不幸的是，整體防禦概念在李退役後就不再流行。⁵¹自李離開後，台灣一直試圖在不對稱和傳統或「基本」能力之間取得平衡，這表明台灣不願完全接受不對稱防禦。例如，國防部的2021年四年一度國防審查指出，「非對稱和基礎能力應完美互補，成為全面而強大的國防行動力量。」 ⁵²台灣軍方透過取消一些不對稱計畫並將更多資源集中到傳統平台來實施這項指導。例如，國防部取消了耗資11 億美元（每艘1,830 萬美元）建造60 艘小型飛彈艇的計劃，而是決定以略低於2.94 億美元（每艘1.47 億美元）建造兩艘2,000 噸級護衛艦。⁵³鑑於台灣的國防開支水準較低，混合不對稱能力和傳統能力的做法可能會導致戰略不連貫，導致軍隊在某些事情上做得很差，而不是做得很好。

專門關注非對稱防禦的一個常見反駁是，這種能力不適合應對中國武裝衝突等級以下的脅迫性活動（通常稱為「灰色地帶」活動）以及不屬於入侵的戰爭行為，例如封鎖。⁵⁴依照這種觀點，傳統能力或許不太可能在入侵情況下長期存在，但它們在和平時期和較低強度的衝突中很有用。誠然，不對稱防禦戰略的靈活性較差，但台灣無論如何都應該追求它。台灣現有的傳統能力足以應付低強度的突發事件。獲得更多的非對稱能力並不意味著台灣應該放棄其傳統能力，儘管國防部應該注意不要讓傳統能力不斷增長的維護成本擠出新的非對稱能力的資金。⁵⁵此外，雖然入侵是中國風險最大的軍事選擇，但它也是最有可能成功的方案。儘管造成目標痛苦，封鎖和強制轟炸行動往往無法實現攻擊者的最終目標。⁵⁶

　　為了阻止或擊敗入侵，台灣必須集中精力在兩項關鍵軍事行動中取得勝利：在常規轟炸中倖存並防止第一周波建立灘頭陣地。

全面採用不對稱防禦戰略將限制台灣的軍事選擇，並使台灣更難對中國的日常活動做出反應，特別是考慮到台灣的防禦能力薄弱。然而，台灣作為事實上的獨立國家的繼續存在並不取決於它能夠如何應對中國的尖銳灰色地帶行動或有限使用武力，這些行動本身不太可能成功，例如封鎖。台灣的生存取決於其能否抵禦兩棲入侵，而非對稱防禦戰略是應對入侵的最佳選擇。李上將制定整體防禦構想的直覺是正確的，但國防部最近的行為表明，需要美國施加更多壓力才能讓台灣走在正確的道路上。如果台北想要部署大量傳統和非對稱能力，那麼它需要維持更高水準的國防支出，以便為這兩類能力提供充足的資源。這是一個有價值的長期目標，但從短期來看，華盛頓和台北都應該將注意力集中在不對稱防禦上。

在兩次關鍵軍事行動中獲勝

中國入侵台灣將引發數次軍事行動，旨在透過空中和海上調動大量地面部隊穿越台灣海峽，並在控制島嶼的同時維持這支部隊。為了阻止或擊敗這種入侵，台灣必須集中精力在兩項關鍵軍事行動中取勝的能力：在常規轟炸中倖存下來，並防止第一周波佔領港口、機場和灘頭陣地，這些行動將發生在戰爭開始的幾小時和幾天內。衝突。雖然兩棲入侵還涉及其他軍事行動，但這兩項行動應該成為台灣的主要重點，原因有三。

首先，即使美國進行干預，台灣也將主要依靠其手邊的資源來應對這些行動。常規轟炸和建立灘頭陣地將發生在入侵的早期階段，這意味著台灣軍隊將從衝突一開始就對他們進行防禦。即使美國迅速加入衝突，它也可能集中精力在自己的一系列行動中取得勝利，然後才能在台灣海峽派出重要力量。換句話說，即使在美國快速、無縫干預的情況下，中國與台灣的軍事平衡對這兩個關鍵行動的結果的影響也將比美國與中國的軍事平衡更大。

其次，台灣目前的軍事態勢較不適合這些行動。儘管在部署更多不對稱能力方面取得了一些進展，但台灣軍隊仍然主要依賴中國能夠相對容易和快速擊敗的傳統能力。⁵⁷台灣傳統的空軍和海軍力量及其行動基地特別容易受到中國龐大的精確常規武器庫的攻擊。根據戰略與國際研究中心 2023 年關於兩棲入侵戰爭遊戲結果的報告，「中國飛彈的龐大數量使台灣的空軍和海軍幾乎變得無關緊要……然而，台灣的地面部隊卻並非如此，這對於行動的結果至關重要。」⁵⁸台灣應該以在常規轟炸中倖存並阻止第一周波搶佔灘頭陣地作為採購優先事項的指南。

第三，台灣在這些行動中的成功或失敗將對衝突的其餘部分產生重大且可能是決定性的影響。台灣在這兩次行動中的表現，將為後續行動奠定基礎。災難性的失敗將導致中國的地面存在規模擴大，並且可以持續和擴大，而成功則將限制軍事部署或完全阻止軍事部署。較小的駐地會更容易遏制，而中國有限的兩棲戰艦庫存、專用兩棲突擊旅和第一周波空降部隊的損耗較高，將使中國更難成功進行第二波登陸。台灣在這兩次軍事行動中的全部或部分成功將使中國隨後的所有行動變得更加困難。否則，這些行動的失敗將危及台灣的生存。

在常規轟炸中倖存

也許中國在兩棲入侵中可以採取的最具威脅性的軍事行動是使用精確常規武器的大規模轟炸——在解放軍的教令中被稱為「聯合火力打擊戰役」。⁵⁹在入侵情境中，聯合火力打擊行動將使用中國所有軍種的武器，但主要是解放軍火箭軍，攻擊台灣的高價值目標。中國的軍事理論將空軍基地、指揮控制中心和後勤基地確定為主要目標。⁶⁰可能的次要目標包括發電廠和燃料儲存等關鍵基礎設施，以及尚未成為基地攻擊目標的大規模軍事單位。由於中國擁有數量龐大的飛彈，聯合火力攻擊對台灣來說尤其危險。⁶¹雖然台灣擁有一些飛彈防禦系統，但中國可以透過從多個方向發射大量飛彈來輕鬆摧毀它們。

儘管在部署更多不對稱能力方面取得了一些進展，但台灣軍隊仍然主要依賴中國能夠相對容易和快速擊敗的傳統能力。

台灣的傳統軍事能力特別容易受到聯合火力打擊行動的影響。有人駕駛飛機和大型水面戰艦在大型固定基地運行，這些基地很容易成為精確常規武器的目標。⁶²雖然台灣擁有一些堅固的飛機掩體，可以降低中國飛彈攻擊的有效性，但這些設施太少，無法產生明顯的影響。正如戰略與國際研究中心 2023 年兵棋推演報告所述，「中國的短程彈道飛彈可以覆蓋台灣所有的軍用停機坪和[加固的飛機掩體]，摧毀所有不在地下掩體中的台灣飛機。倖存的飛機對島上空戰的貢獻微乎其微。」 ⁶³一波成功的常規轟炸將摧毀台灣利用傳統空軍和海軍力量抵禦中國飛機後續攻擊以及中國地面部隊海上和空中登陸企圖的能力。抵禦這些後續行動的主要責任將由台灣地面部隊和在轟炸中倖存下來的不對稱能力承擔。

在常規轟炸中倖存下來是台灣必須做好準備的兩項關鍵軍事行動中最具挑戰性的一項，但台北有很多方法可以改善其前景。提高對抗中國聯合火力戰役的生存能力的最佳方法是減少台灣軍隊對大型基地的依賴，並提高地面部隊（尤其是反艦和防空部隊）的機動性。

台灣也應採取措施提高現有傳統力量的生存能力，使其不易遭受早期、迅速的毀滅。由於這些傳統力量是沉沒成本，任何提高其生存能力的努力都應該是相對低成本的，從而將台灣有限的資金更多地用於新的不對稱能力。例如，為了保持有人戰鬥機部隊在衝突中長期作戰，台北應該建造更堅固的飛機掩體，而不是購買更昂貴的飛彈防禦系統。美國製造的新型愛國者飛彈防禦系統的成本為 11 億美元，而韓國在 2020 年能夠花費 1.25 億美元建造 20 個現代化加固飛機掩體（每個掩體 625 萬美元）。⁶⁴陸基防空系統對台灣來說至關重要，但它應該優先考慮更便宜、更具機動性並且針對擊落飛機而不是彈道飛彈進行最佳化的系統。⁶⁵此外，台灣應避免分散式飛機行動，即軍用飛機使用民用機場或高速公路作為臨時基地。⁶⁶中國可以輕鬆地轉移飛彈目標，以壓制受保護較少的民用機場，而在高速公路上飛行的飛機則可能會減緩台灣地面部隊的行動。

　　在常規轟炸中倖存下來是台灣必須做好準備的兩項關鍵軍事行動中最具挑戰性的一項，但台北有很多方法可以改善其前景。

台北也應該向規模較小、等級較低的地面部隊提供更多的偵察和打擊能力，以便在中國聯合火力戰役擾亂高層指揮和控制的情況下，這些部隊能夠有效作戰。這種變化需要台灣軍事訓練和能力的調整。在訓練方面，台灣應該創造更真實、更少腳本化的演習，並提升小部隊的戰鬥技巧。⁶⁷在能力方面，台灣應該效法美國海軍陸戰隊2030年部隊改革設計的各個方面，該改革將更多的短程偵察和攻擊無人機置於排和連指揮官的控制之下。⁶⁸

最後，讓台灣的陸基反艦和防空部隊數量更多、機動性更強，將是提高聯合火力戰役生存能力的最佳選擇。烏克蘭戰爭說明了行動和分散式防空的價值。在入侵的最初幾天，俄羅斯的飛彈襲擊和空襲摧毀了烏克蘭大部分固定防空系統，並擾亂了該國的指揮和控制系統。⁶⁹然而，俄羅斯對烏克蘭的空中優勢是短暫的，因為烏克蘭能夠驅散其大部分機動地對空飛彈，這些飛彈得以倖存以待日後再戰。⁷⁰

阻止中國第一波入侵浪潮佔領機場、港口或灘頭堡

鑑於大規模兩棲作戰的固有困難和解放軍有限的運載能力，阻止中國第一波地面部隊建立據點以將後續部隊調往台灣，對台北來說是一個可控的問題。第一周波主要由解放軍陸軍六個兩棲合成旅的部隊組成，並得到解放軍海軍陸戰隊以及傘兵和直升機步兵的支援。⁷¹兩棲合成旅擁有自己的砲兵營、防空營和其他支援營，使他們有更好的機會奪取和守住據點，但要突破最初的著陸區，需要重型部隊的增援。中國不斷壯大的空降步兵部隊為上岸部隊提供了另一種選擇，但如果沒有空中優勢，這些部隊在飛往降落點時很容易受到台灣地面防空系統的摧毀。⁷²

中國的主要限制是其專用兩棲攻擊艦數量相對有限，這些艦艇可以運送第一周波穿越台灣海峽並在他們在台灣建立立足點時提供支援。儘管中國已經實現了現代化並略微擴大了相關艦艇的數量，但面對堅定的防禦努力，其整體兩棲運輸能力可能不足。⁷³根據2022 年美國海軍戰爭學院的分析，「大多數觀察家評估，解放軍總共需要在台灣登陸30 萬或更多的軍隊，而解放軍[海軍]兩棲艦隊在一周波內只能登陸大約一個師，大約2 萬名士兵。」 ⁷⁴華盛頓國防大學發表的另一項研究指出，「總體而言，與解放軍兩棲作戰部隊相比，兩棲運輸是有限的」，結論是「目前解放軍的兩棲運載能力在聯合島嶼登陸戰役中幾乎沒有犯錯或消耗的空間…損失台灣反艦飛彈對有限的解放軍[海軍]和解放軍[陸軍]兩棲艦隊的打擊可能對整個努力造成災難性的影響。」 ⁷⁵

　　台北應該優先生產和儲備大量的導彈、無人機、彈藥和能夠在長距離上定位目標以供反艦導彈使用的存活感應器。

一些美國分析家認為，北京可以透過使用民用船隻運送地面部隊來迅速彌補兩棲運輸的不足。⁷⁶鑑於最近的部隊調動和兩棲攻擊演習中使用了大型民用船隻，這是一個有充分理由的擔憂。⁷⁷中國的民用船隻將在一定程度上協助第一周波，但考慮到它們容易受到攻擊，在第一周波建立灘頭陣地或佔領民用船隻可以安全卸貨的港口後，它們最適合運輸後續的入侵周波。因此，即使考慮到中國的民用海運，台灣的首要目標也應該是防止第一波入侵佔領港口或建立灘頭陣地，讓中國的民用船隻卸下大量部隊。擊敗中國地面部隊的核心目標是防止第一波攻勢佔領解放軍可以用來派遣增援部隊到台灣的設施。⁷⁸民用海運並不能充分回答這個問題，幾乎所有第一周波都將使用專門建造的兩棲戰艦進行戰鬥。

在這兩次關鍵的軍事行動中，擊敗第一周波的兩棲地面部隊是台灣傳統軍事能力發揮最大作用的地方，儘管要取得勝利還需要增強不對稱能力。台灣的傳統能力最重要的是遏制和摧毀任何登陸的第一周波部隊。坦克、機械化步兵車輛、火砲和直升機對於這些任務尤其有價值。⁷⁹非對稱能力將優先攻擊兩棲戰艦，因為會讓對方在近海卸載地面部隊，而地面部隊則要游泳上岸。移動地對空飛彈也應該與台灣的傳統能力一起移動，以保護其免受空襲。⁸⁰

公路機動反艦飛彈，例如美國 2020 年向台灣出售的 400 枚魚叉飛彈，具有出色的非對稱能力，可摧毀大型兩棲戰艦。⁸¹游泳步兵戰車可能會在可能的登陸地點受到大量海雷和地雷的打擊，也可能受到裝備反坦克導彈和短程自殺式無人機（也稱為「遊蕩彈藥」）的步兵的打擊。如前所述，美國海軍陸戰隊的「部隊設計 2030」概念為小型部隊配備便攜式偵察和攻擊無人機提供了藍圖，這些無人機可以很好地執行此任務。台灣也可以使用對地攻擊飛彈來攔截等待裝載運輸船的地面部隊，但擊敗海峽內和靠近台灣海岸的入侵部隊應該比打擊大陸更重要。台灣已經擁有前面提到的許多不對稱能力，但數量相對較少。非對稱能力對台灣來說更具成本效益，但由於台灣是一個島嶼，彈藥消耗率高，一旦發生衝突，外國補給困難，需要大量採購這些能力。因此，台北應該優先生產和儲存大量飛彈、無人機、彈藥和能夠遠程定位反艦飛彈目標的生存感測器。⁸²

政策建議

美國對台政策應該有兩大支柱。首先，美國應該調整其安全援助政策，迫使台灣將防禦戰略的重點放在如何在中國的常規轟炸下生存下來，並防止第一波兩棲部隊建立一個可以用來向台灣派遣增援部隊的據點。其次，為了減少發生短期危機的可能性，並為台灣克服防禦缺陷贏得時間，美國應該向中國保證美國對台北的支持是有限度的，以及一個中國政策的持久性。

美國安全援助的政策建議

台灣採取不對稱防禦態勢應成為美國安全援助的首要目標。美國可以透過三種方式推進這個目標：

• 不對稱武器的軍售取決於台灣對類似能力的更大投資；
• 提升台灣以移動、分散式方式作戰的能力的訓練活動，而不增加與美國的互通性；和
• 改善台灣的國內國防工業基礎，使其能夠生產和儲存非對稱武器和彈藥。

所有這些活動都會帶來激怒中國的風險，但只要美國採取相應行動向中國保證不會尋求顛覆美中台現狀，這種風險是可以控制的。

安全援助建議1：有條件出售不對稱能力

美國應該只向台灣出售不對稱能力，並以台灣增加國防開支和採取不對稱防禦戰略作為所有軍售的條件。縮小美國向台灣出售的武器類型，並使軍售取決於台灣的行為，將維持美國對台灣國防的物資支持，並將不情願的國防部推向不對稱防禦。

華盛頓已經做出了一些努力，透過拒絕傳統能力的要求和出售更多的非對稱系統來推動台北走向正確的方向，但在這方面還做得不夠。如圖3和表1所示，在已售出但尚未交付給台灣的價值190億美元的美國武器中，坦克、自行火砲和戰鬥機等傳統能力佔63%，而非對稱能力和彈藥分別佔積壓訂單的22% 和15%。⁸³根據 SIPRI 武器轉讓資料庫的數據，2019 年 66 架 F-16 C/D Block 70 戰鬥機的銷售額為 82 億美元，佔 190 億美元銷售額的近一半。⁸⁴川普和拜登政府都向台灣進行了大量的不對稱軍售，但以美元價值計算，兩屆政府出售的更多是傳統能力而不是不對稱能力。美國應該採取更多措施增加非對稱能力的銷售，並清理台灣積壓的武器。

美國應該只向台灣出售不對稱能力，並以台灣增加國防開支和採取不對稱防禦戰略作為所有軍售的條件。

美國最近的立法為確定美國應向台灣出售哪些武器提供了良好的經驗法則，但有一些例外。作為《詹姆斯·M·英霍夫2023 財年國防授權法案》的一部分通過的「台灣增強韌性法案」(Taiwan Enhanced Resilience Act, TERA) 要求行政部門向國會提交一份報告，介紹台灣在獲取14 個「國家」名單方面的進展。反干預能力”，列於表 2。⁸⁵ TERA 中提到的 14 種能力中，美國應該無限制地向台灣出售 9 種能力，因為它們顯然是不對稱的。三種能力——綜合防空和飛彈防禦、遠程精確火力（火砲、飛彈等）以及有人和無人機系統——應該在一定條件下出售。防空系統對台灣來說是一項出色的能力，但飛彈防禦系統的成本要高得多，考慮到中國擁有龐大的飛彈庫，攔截器可能很快就會耗盡。遠程精確火力（在軍事術語之外通常稱為火砲）的射程限制應為 160 公里，這樣台灣就無法使用美國提供的武器攻擊中國大陸。無人駕駛飛機具有出色的非對稱能力，但台灣應該避開有人駕駛飛機，因為它們成本高且容易受到中國常規轟炸的影響。美國不應向台灣出售兩項 TERA 能力：對地攻擊巡航飛彈（與遠程精確火力相同的原因）和「其他防禦能力」這個漏洞類別，可以證明出售任何系統都是合理的。⁸⁶雖然 TERA 能力清單是報告要求的一部分，而不是美國未來武器銷售的官方指南，但行政部門在確定向台灣出售哪些武器時應使用 TERA 能力清單作為指南。

為了進一步鼓勵台灣做出更明智的防禦選擇，美國應該將美國提供的非對稱武器的胡蘿蔔與附加條件的大棒結合起來。⁸⁷台灣需要增加國防開支、改善訓練並製造更多非對稱武器。

條件應該會激勵台灣採取這些行動。它可以有兩種形式。首先，美國只能向台灣出售《TERA》非對稱武器清單中包含的能力。其次，國會可以根據台灣的行為提供安全援助補助或貸款。讓美國的軍售和軍事融資以台灣走向不對稱防禦戰略和增加台灣核心國防預算（不包括補充支出）為條件，將是激勵台北做出更明智決策的明智方式。例如，《TERA》授權每個財政年度提供高達 20 億美元的外國軍事融資補助援助，但它不包含台灣獲得這種支持必須滿足的任何條件。

安全援助建議 2：在沒有互通性的情況下改進培訓

提高台灣軍事訓練的品質符合美國的利益，但華盛頓應該謹慎行事。越來越多的政策制定者和國防分析家呼籲美國和台灣進行聯合訓練，以提高互通性——能夠在戰場上並肩作戰。這是一個壞主意，原因有兩個。

首先，創建互通性的過程看起來像是美國正在放棄戰略模糊性，這將增加與中國對抗的風險。美國和台灣先前曾派出軍事人員進行聯合訓練，但範圍往往很小。實現互通性需要大型軍事單位定期輪調到美國或台灣的訓練場。儘管中國已經預期美國對台灣衝突進行軍事干預，但美台互通性的增強將使干預進一步走向確定性而非可能性，這表明美國放棄了戰略模糊性。一些加強互通性的支持者主張將台灣部隊派遣到美國接受訓練，而不是派遣大量美軍部隊到台灣。⁸⁸這可能會減少一些挑釁性，但不太可能平息中國對華盛頓正在掏空「一中政策」的擔憂。

除了可能激怒中國之外，互通性是不必要的。即使美國真的干預台灣局勢，也不會與台灣軍隊並肩作戰。美國的軍事行動主要涉及遠程或「超視距」行動，以摧毀中國的空軍和海軍力量。台灣軍隊將在本土附近行動，其地面部隊將承擔挫敗兩棲入侵的主要責任。⁸⁹換句話說，美國和台灣將以根本不同的方式並在不同的地理區域使用武裝部隊，從而減少互通性的好處。

戰爭爆發後向台灣提供補給比向烏克蘭提供補給要困難得多，因為台灣是一個島嶼，與友好國家不接壤。因此，台灣需要在入侵開始之前建立大量庫存。

美國不應追求美台互通性，而應集中精力提高台灣軍隊尤其是地面部隊進行機動和分散式作戰的能力。此次訓練應主要在台灣境內進行，美軍人員參與數量相對較少。美國軍方已向台灣部署訓練員，據報人數從 30 人增加到 100 至 200 人。⁹⁰ 2014 年至2022 年間，美國和北約與烏克蘭軍隊的訓練工作提供了美國在台灣訓練應重點關注的技能類型的一些例子，儘管有一項規定，涉及美國大型軍事編隊來台進行的演習是禁止的。⁹¹

美國在台灣的教官應重點改進小部隊戰術、有效使用美國提供的非對稱武器以及台灣在不同軍種之間的協調能力。少數台灣軍官也可以來美國觀察美國軍事演習，輪流參加美國訓練計畫（特別是與海軍陸戰隊「部隊設計2030」相關的計畫），並將經驗教訓和最佳實踐帶回自己的部隊。保持較小的訓練規模應該可以降低中國採取激進反應的風險，同時仍然可以提高台灣武裝部隊的品質。

安全援助建議三：改善台灣國防工業基礎

美國應該幫助台灣擴大生產國內不對稱防禦的武器的能力。台灣國防工業證明其能夠製造高品質的非對稱武器，但在大規模生產能力方面一直舉步維艱。台灣也在等待美國製造的彈藥和飛彈，由於美國軍方和其他外國買家的相互競爭的需求，這些彈藥和飛彈需要數年時間才能交付。⁹²

雖然烏克蘭戰爭展示了不對稱能力的價值，但它也凸顯了現代戰爭中彈藥消耗的快速步伐。台灣可能擁有出色的反艦和防空飛彈，但如果沒有強大的重新裝填能力，它可能會面臨比中國耗盡艦艇和飛機更快的飛彈耗盡的風險。戰爭爆發後向台灣提供補給比向烏克蘭提供補給要困難得多，因為台灣是一個島嶼，與友好國家不接壤。對台灣的戰時援助或武器必須從很遠的地方運來，中國攔截這些運輸比俄羅斯阻止北約國家向烏克蘭供貨要容易。因此，台灣需要在入侵開始之前建立大量彈藥、無人機和其他不對稱能力的庫存。⁹³美國建立這些庫存的能力很緊張，因此台灣需要發展自己更強大的國防工業來彌補這一差距。

美國可以透過非對稱能力的聯合生產來幫助擴大台灣的國防工業能力。聯合生產意味著美國和台灣的國防公司合作在台灣而不是美國生產武器。⁹⁴華盛頓歷來對批准聯合製作猶豫不決，因為這可能會使敏感技術遭到盜竊。⁹⁵解決這個問題的一種方法是批准聯合生產不再處於美國能力前沿的武器。例如，台灣需要大量魚叉、標槍和刺針飛彈來實施非對稱防禦戰略。這些能力都不代表美國武器中最新、最先進的，因此這些武器背後的技術落入壞人手中的後果不會是可怕的。

台灣應該建立大量非對稱武器庫存，這些武器最適合擊敗中國的入侵，並且在衝突中很快就會耗盡。擴大與台灣的合作生產將減輕美國國防工業基礎的壓力，同時提高台灣擴大國內武器工業生產的能力。

向中國提出保證的政策建議

提供安全援助以提高台灣實施非對稱防禦戰略的能力只是解決方案的一半。美國也需要向中國保證，華盛頓對台灣的支持並不意味著美國放棄戰略模糊性或一個中國政策。對中國的有效保證將降低台海短期危機的風險，並為台灣完成國防轉型贏得時間。

　　威懾是一種威脅，要求對手不應該做某件事，以免其付出的代價高於該行動的收益。保證是指承諾如果對手遵守規定但不採取行動，則不會為對手帶來成本。

保證是威懾的一個重要但經常被忽視的方面。威懾是一種威脅，要求對手不應該做某件事，以免其付出的代價高於該行動的收益。保證是指承諾如果對手遵守規定但不採取行動，則不會為對手帶來成本。⁹⁶大多數政策制定者和外交政策評論家都渴望透過向台灣輸送武器、採取其他行動來表明美國的支持以及放棄戰略模糊性而支持美國對台灣明確的軍事承諾來增強威懾力。這讓北京擔心美國不再致力於戰略模糊和一個中國政策，這是可以理解的。正如一群美國中國問題專家在《外交事務》上撰文指出的那樣，「華盛頓支持台灣與中國大陸永久分離或恢復與台灣類似聯盟關係的言論日益增多，這增加了北京方面的擔憂，即等待和平解決方案”兩岸分歧只會導致台灣的永久喪失。」 ⁹⁷美國和中國當前台海政策的問題在於，雙方都嚴重依賴增加對方成本的行動，而沒有採取任何措施提供保證。

台灣需要時間來採購非對稱防禦戰略所需的武器並訓練其部隊有效使用這些武器。美國對中國的保證將意味著對美國對台灣的支持設置一些限制，鑑於華盛頓目前兩黨對中國的強硬態度，這將不受歡迎。然而，這種保證對於加強美國對鞏固台海和平與穩定的政治安排的承諾至關重要。保證可以幫助台灣贏得所需的時間，使其處於最佳的防禦地位。

保證建議1：限制美國武器銷售

美國應該向中國作出政治承諾，只向台灣出售不對稱能力。華盛頓先前從未具體說明將或不會向台北出售何種武器。向中國大陸和台灣傳達美國未來將不再出售傳統能力的訊息有兩個好處。對中國來說，這將凸顯美國武器銷售的防禦性質。對台灣來說，這將表明華盛頓致力於透過取消額外的傳統軍事能力來實施不對稱防禦戰略。中國可能不會因為美國繼續向台灣出售武器而感到高興，但它會得到美國的保證，即武器援助不是無限期的。台灣可能會對美國傳統能力的喪失感到惱火，但它會在一定程度上預測未來的武器銷售將增強其不對稱防禦戰略。

美國在決定向台灣出售哪些類別的武器時應採用兩個標準。首先，表 2 中 TERA「反介入」清單上的幾乎所有項目都應該出售給台灣。 TERA 清單涵蓋了提高台灣在常規轟炸下的生存能力並阻止解放軍第一周波兩棲部隊在台灣建立立足點的能力。這是一個很好的指南，說明什麼應該被視為不對稱能力，華盛頓應該發布一份正式的政策聲明，承諾只出售TERA 清單內的武器，不包括對地攻擊巡航導彈、有人駕駛飛機、導彈防禦系統除外，以及射程超過160公里的精確對地攻擊火力。

美國應該停止象徵性的行動，這些行動無助於改善台灣的防禦，反而會引起北京的強烈反對。

其次，美國應明確表示不會向台灣出售任何能夠從台灣主島打擊中國大陸地面目標的武器。這項限制將排除 TERA 的對地攻擊巡航飛彈和射程超過 160 公里（台灣海峽最狹窄部分）的遠程精確火力。由於美國擔心烏克蘭使用美國武器攻擊俄羅斯領土而導致衝突升級，美國對烏克蘭的武器援助也遵守了類似的（儘管不是正式的）限制。對台灣來說，射程限制應僅適用於對地攻擊武器。例如，魚叉反艦飛彈的某些變型射程超過 160 公里，如果錯過預定目標，可能會降落在中國領土上，但美國顯然有興趣向台灣出售魚叉飛彈擊敗兩棲登陸。

拒絕向台灣出售遠程陸基攻擊武器與這裡討論的兩個關鍵行動關係不大。這些武器對於台灣在精確打擊行動中生存下來並阻止中國地面部隊登陸台灣來說並不是必不可少的。中國的陸基飛彈部隊在駐防期間很容易受到攻擊，但它們可以迅速分散，並且很可能在敵對行動開始之前就被分散。台灣不具備在戰場上瞄準中國飛彈部隊所需的遠程偵察能力。台灣也可以瞄準中國空軍基地，但中國在台灣範圍內擁有大量基地，並且加固了飛機停機坪，這將降低台灣飛彈襲擊的有效性。台灣的陸地攻擊武器對於攻擊中國地面部隊聚集並裝載到船隻上的登船點最為有用。台灣已經擁有攻擊這些登船點的遠程地面發射飛彈，並且有能力自行製造更多此類武器，但美國不應該出售它們。對陸攻擊武器的射程限制將凸顯美國對台軍售的防禦性質，並向中國和台灣發出一個可信的信號，即美國的主要利益是不對稱防禦。

保證建議 2：無象徵意義，一切實質內容

美國應該實施的第二項保證措施是停止那些大多是像徵性的、與台灣實施不對稱防禦能力無關的政策和行動。過去幾年，美國採取了許多像徵性行動，這些行動無助於改善台灣的防禦，反而成功激起了北京的強烈反對。⁹⁸時任眾議院議長南希·佩洛西(Nancy Pelosi) 2022 年8 月訪問台北，以及時任議長凱文·麥卡錫(Kevin McCarthy) 2023 年4 月在加州會見台灣總統蔡英文，都是美國象徵性行動適得其反的典型例子。兩次訪問都沒有對台灣的自衛能力產生任何實質性的改善，也沒有改變美國對台政策，但中國利用這些訪問來證明大規模軍事演習和在台灣周邊海空的日常軍事存在的合理性。 。

美國未來不應採取任何無助於改善台灣防禦戰略或成為中國採取侵略性反應的理由的象徵性行動。美國應該避免的此類政策的例子要不是已經發生，就是正在爭論中，包括擴大台灣在國際政府組織中的參與度、在美國和台灣的高級民選官員之間舉行會議、要求參議院確認美國在台協會（事實上的大使館）的負責人，並正式指定台灣為主要的非北約盟友。⁹⁹非北約盟友地位與台灣的國防相關，但 2002 年《外交關係授權法》已規定，出於軍售目的，「台灣應被視為被指定為主要非北約盟友」。¹⁰⁰否則，這些行動都不會影響台灣實施不對稱防禦戰略的能力或美國協助這項努力的能力。然而，它們將顯示美國和台灣之間的政治關係日益密切，中國可以將這種情況解讀為擺脫戰略模糊性。

美國和中國都面臨保證問題，雙方都應該採取措施相互保證，並擺脫目前所處的螺旋式下降。美國採取「無象徵意義，全是實質內容」的做法，推動台灣走向不對稱國防戰略本身就是一個很好的政策轉變。中國相應的保證措施將改善「沒有像徵意義，只有實質內容」的政治前景，但中國缺乏互惠並不會削弱美國保證的價值。

結論

經過數十年的自衛延宕後，台灣終於開始採取措施，採取有效的姿態來抵禦中國的入侵。這是個好消息，但華盛頓必須繼續施壓，推動台北走向不對稱防禦。雖然如果威懾失敗，美國不應該直接與中國開戰，但華盛頓有興趣支持台灣發展不對稱能力，這可以首先提高台灣威懾戰爭的能力，並促進華盛頓阻止中國實現地區戰略的利益。

華盛頓擁有巨大的影響力，它應該更願意利用這些影響力，透過高條件的軍售、有限的訓練和增加武器系統的聯合生產，推動台灣獲得不對稱的能力以擊退入侵。同時，美國應該向中國保證，它不會尋求結束戰略模糊性或一個中國政策，這兩者都有助於防止台海戰爭，而且比反對者聲稱的更可持續。美國可以透過承諾只出售不對稱能力、拒絕向台灣提供能夠到達中國大陸的武器、停止激怒中國的象徵性政策和行動，而不會對台灣的自衛能力做出任何貢獻，來向中國保證。

　　華盛頓擁有巨大的影響力，它應該更願意利用這些影響力，透過高條件的軍售、有限的訓練和增加武器系統的聯合生產，推動台灣獲得不對稱的能力，以擊退入侵。

台灣如果想繼續作為事實上的獨立國家存在，就需要認真對待自衛。美國需要抑制其魯莽的政策和行動的衝動，這些政策和行動更有可能挑起與中國的戰爭，而不是威懾一場戰爭，同時利用其對台灣的巨大影響力，加速向不對稱防禦的徹底轉變。

最後，值得注意的是，美國對台灣的物資支持只能到此為止。 2015年，國防部長阿什·卡特談到後薩達姆時代的伊拉克軍隊時表示，「我們可以給他們訓練，我們可以給他們裝備——我們顯然不能給他們戰鬥意志。」 ¹⁰¹只有台灣政府、軍隊和人民才能發揮意志力和凝聚力，在威懾失敗、中國發動入侵的情況下堅定抵抗。美國應該盡其所能協助台灣建立最佳的能力組合，以使中國入侵時遭受痛苦，但台灣長期生存的問題最終將取決於其願意利用這些能力的程度。

引文

戈麥斯、艾瑞克. 《台灣迫切需要不對稱防禦》，《政策分析》第 1 期。 965，卡托研究所，華盛頓特區，2023 年 11 月 14 日。
Gomez, Eric. “Taiwan’s Urgent Need for Asymmetric Defense,” Policy Analysis no. 965, Cato Institute, Washington, DC, November 14, 2023.