美國憲法與承認台灣 譚慎格＠自由 20211219

【縛雞之見】
本文很有趣，整理如下：
1.  承認，是元首的權限—此非美國才如此。
2.  台灣地位未定＝美國沒有做出定義、「沒有立場」的立場，是所謂「我們的一個中國政策」的核心。

3.  對美國行政當局而言，TRA是法律義務，三公報是技巧性表述。
4.  鄧小平理解台灣要和平解決，所以才在接受美國的軍事援助的同時，默認美國軍售台灣。
5.  川普總統「美國承認以色列對戈蘭高地的主權，以及摩洛哥對西撒哈拉的主權」，而後者是台灣獨立者常引為例的未定領土。
6.  東耶路撒冷，是聯合國管理下，是1947年巴勒斯坦分割計劃的一部份「耶路撒冷國際政權」。
7.  美國幾乎不可能承認台灣是「中華民國」，美國甚至拒絕承認「國民黨中國」對台灣的主權。所以台北政府對台灣只是行政意義。
8.  在戰爭開始前或瀕臨戰爭之際，美國就給予台灣外交承認，未免過於牽強。若中國對台動武，美國立即承認台灣從中國獨立，卻沒有什麼威懾價值。

9.  U.S. Non-Paper on the Status of Taiwan 美國對台灣之立場說帖

美國憲法與承認台灣    譚慎格＠自由 20211219

我想請教讀者一個問題：如果美國總統拜登想要行使他的專屬憲法職權，發表一份明確的白宮聲明：「美國現在不承認，也從未承認過中國的主權及於台灣島和澎湖群島。而且，美國已經將此一事實再三告知中華人民共和國政府和聯合國秘書處。」可能會造成什麼樣的影響？

這種聲明還有一個好處，就是說出真話。

美國的完整對台政策是以一九五一年的「舊金山和約」（San Francisco Peace Treaty）為基礎，這份對日和平條約使得台灣的國際法律地位處於未定狀態。直到二○二一年十二月，美國仍然對台灣的「主權」問題不持任何立場。這種「沒有立場」的立場，是所謂「我們的一個中國政策」的核心，這項政策經常被美國總統、國務卿和其他美國內閣官員引用，但它簡單的語法掩蓋了複雜的法律見解。

「我們的一個中國」的說法，是在二○○四年四月二十一日，由當時負責東亞事務的助理國務卿凱利（James Kelly）提出的，他在眾議院國際關係委員會的公開聽證會上對此做出解釋，引述如下：

「關於『一個中國』的定義，我們在這裡可能會花太多時間去討論。在我的證詞中，我提出了『我們的一個中國』的觀點，但我沒有真正做出定義，而且我也不確定我能夠非常輕易地做出定義。我可以告訴各位它不是什麼。它不是北京方面所說的…一個中國『原則』。」

自二○○四年以來，「我們的一個中國政策」這句話，一直是一個體現外交藝術的術語，美國堅決不承認中國對台灣的主權，除非台灣人民自由且不受脅迫地給予同意。「我們的一個中國政策」包括美國總統根據一九七九年「台灣關係法」承擔的法律義務，以及美中三個聯合公報的技巧性表述，最後雷根總統個人還向台灣總統蔣經國做出書面承諾，「美國…未改變關於台灣主權的立場。」 台灣關係法、聯合公報與六項保證，構成美國對台政策的基礎文獻。

一九八二年八月，雷根總統透過美國駐北京大使恆安石（Arthur Hummel）知會中國領導人鄧小平，他已向台灣領導人保證「我們與北京達成的任何協議，都將以北京維持對台灣的和平善意為前提。」雖然鄧小平從未承諾過一定和平解決台灣問題，卻基於這項諒解同意美國繼續向台灣出售防禦性武器裝備和服務。在雷根政府執政期間，美國持續向台灣出售武器，包括為台灣的自製防禦戰機（IDF，經國號戰鬥機）提供一條完整的生產線。鄧小平和中國人民解放軍默許美台軍事密切合作，因為與此同時，美國也對中國出售一系列防禦系統、服務和武器升級專案，包括一份五億五○○○萬美元的航空電子設備和射控系統現代化合約，在一項被稱為「和平珍珠」（又稱「八二工程」）的計畫中，為中國空軍的五十架「殲-8-II」噴射戰鬥機進行升級。在雷根政府時期，中國和美國是對抗蘇聯的戰略盟友。因此，鄧小平為了取得美國的武器技術，暫時擱置他和雷根在台灣議題上的分歧。

承認、否定外國領土主權 為美國總統專屬憲法職權

可是，這個「我們的一個中國政策」，與美國外交承認台灣是「台灣」有什麼關係？答案是：總統有權決定美國承認或否定外國聲稱的領土主權。

美國歷任總統鮮少動用這種專屬的憲法職權。令人意外的是，川普總統是建設性地使用這種權力的唯一一人。美國承認以色列對戈蘭高地（Golan Heights）的主權，以及摩洛哥對西撒哈拉（Western Sahara）的主權，這是他在二○二○年促成阿拉伯人和以色列人接受他的「亞伯拉罕協議」（Abraham Accords）時最有效的手段。更巧妙的是，川普將美國駐以色列大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷，並正式承認耶路撒冷為以色列首都。然而，他很謹慎，沒有將大使館遷至名義上仍由聯合國管理的東耶路撒冷邊界地區，也不承認以色列的正式主權及於耶路撒冷舊城有爭議的地區。

美國總統這種獨特和排他性的特權，是一種具有如此深遠外交意義的工具，但令人困惑的是，美國歷任總統並沒有更經常性地利用它。

幾個月前，我和一群台灣學者和國家安全專家透過電子郵件交換意見，他們思考如果在危機情況下有必要，美國將如何給予台灣外交「承認」。一位觀察家問道，「所以，美國會承認台灣嗎？承認什麼？中華民國？」

問題在於美國幾乎不可能承認台灣是「中華民國」。而對美國總統來說，用一個台灣自己沒有使用的名字來承認一個國家，也不是一件簡單的事情。在台北的中華民國政府，由於戰爭可能迫在眉睫或其他一些幾乎同樣糟糕的結果，而無法自己宣布獨立。當然，如果中國對台動武，美國將立即承認台灣從中國獨立，但遺憾的是，沒有什麼威懾價值。

因此，即使是在最寬大的條件之下，華盛頓認為，在戰爭開始之前或瀕臨戰爭之際就給予台灣外交承認，未免過於牽強。

比較沒有這麼牽強的會是一份「否定的」總統聲明，亦即前述的「美國現在不承認，也從未承認過中國的主權及於台灣島和澎湖群島。」正如我在自由時報和台北時報前幾期專欄中所說的，七十年來，美國甚至拒絕承認國民黨中國對台灣的主權—雖然「中美共同防禦條約」（US-ROC Mutual Defense Treaty）的適用範圍明確地限定在「中華民國統治下」的台灣和澎湖。

正如美國聯邦最高法院在二○一五年齊沃托夫斯基訴凱瑞案（Zivotofsky v. Kerry）中所確認的，根據憲法，承認外國領土主權是總統的專屬特權。二○○七年六月，美國總統布希（George W. Bush）透過國務卿萊絲（Condoleezza Rice）通知聯合國秘書處，如果聯合國「堅持將台灣描述為中華人民共和國的一部分，或使用台灣的名稱來暗示這種地位，美國將不得不以國家名義與這種立場劃清界線。」所以，這無論如何都不能算是新穎的論點。