為搶領海盜建島嶼

【Comment】

CSIS預測，北京將會為南海人造島嶼聲稱領土與領海，接下來當然是EEZ與大陸棚。

這樣一來，就證明過去的九段線權利是無稽之談。同時，聯合國也不會同意的。因為申報領海基線的時間已經過去了。

線外之音：下一個南沙群島法律爭議    AMTI＠CSIS 20190425

週邊宣稱的直線基線。英國的挑戰是非美國船隻在南海的首次行動，與美國目前廣為人知的自由航行行動 (freedom of navigation operations, FONOP) 殊途同歸。三個月後，美國海軍千斯洛斯維爾號巡洋艦也以相同方式挑戰北京在西沙群島週邊的基線。美國海軍迪凱特號驅逐艦已於 2016 年十月、美國海軍查菲號驅逐艦於 2017 十月，分別採取過類似的行動

有關南海 FONOP 行動的公開討論，最常聚焦於在爭議地物 12 海浬內採取的行動。這些行動的用意不是挑戰中國對於提前通知無害通過領海的要求，就是主張自然海水淹沒群礁週邊無領海。然而，美國的多次行動及英國的最新行動挑戰中國在西沙群島週邊宣稱的基線，與基於前述目標的行動引來同等關注，一方面是因為該主張的惡質性，另一方面是因為擔憂北京在近期內對南沙群島提出類似的基線主張。

現有基線

1996 年，中國在西沙群島週邊主張一系列直線基線，且認為應從該基線開始測量領海。此舉不僅透過堅稱應從群島整體而非個別島嶼開始測量，從而使北京的領海擴大；更重要的是，宣稱基線內的所有空間均為中國的內水。因此，北京堅稱，外國船隻無權通過或飛越西沙群島間的水域，即使距離個別島嶼超過 12 海浬。這是阿爾賓號兩棲攻擊艦及美國數次 FONOP 行動所挑戰的主張。

美國國務院於 1996 年中國做出該宣佈後不久，發佈「Limits in the Seas」（海洋界線）研究報告，詳述對於西沙群島基線的法律異議。菲律賓及越南亦對此提出異議。美國的論點在於，聯合國海洋法公約 (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS) 不允許像中國這樣的沿海國，使用直線基線串連離岸群島的島嶼。該權利僅適用於群島國，例如菲律賓或印尼，這些國家的地塊完全由島嶼組成。因此，中國必須從各個島嶼開始測量西沙群島的領海及任何其他海洋權利，不得主張各個島嶼之間的內水。2016 年北京對南海仲裁判斷做出回應後，美國同年口頭照會中國重申此立場。

在馬尼拉挑戰中國南海主張的案件中，仲裁法庭聽證會審酌的是像中國這樣的沿海國能否利用基線包圍離岸群島（該案中為南沙群島）。聽證會裁定 UNCLOS「排除在 [公約中明確列出以外的] 其他情況下利用直線基線的可能性，尤其是關乎不符合群島基線條件的離岸群島時」。

但是，即使除去該法律障礙不談，UNCLOS 仍確立了劃定群島基線時必須遵行的規則。其中最基本的兩項規則指出，大部分基線段長度不得超過 100 海浬，基線閉鎖的水域與陸地比率不得超過 9 比 1。中國在西沙群島週邊的基線符合其中第一項，但是遠遠超過第二項限制。即使將北京近年透過採泥及填海等方式建造的所有新島嶼納入，西沙群島亦只有約 9.11 平方公里的陸地。然而，基線閉鎖的範圍為 17,290 平方公里左右的水域。比率高達 1,898 比 1。

2012 年，北京對東海的釣魚臺週邊提出直線基線主張，中國將該群島稱為釣魚島。該案例中使用兩組而非一組基線，可能是為了避免閉鎖的水域及陸地比率更甚於西沙群島。釣魚臺的總陸地面積約為 4.96 平方公里。兩相結合後的基線環繞約 153 平方公里的水域。得出的海洋與陸地比率為 31:1；雖然有進步，但仍達條約限制的四倍之譜。

模擬南沙群島基線

中國從未隱瞞有意逐漸對其餘在南海包括南沙群島在內的地點提出直線基線主張。1996 年關於領海基線的聲明結尾提及：「中華人民共和國政府將再行宣佈中華人民共和國其餘領海基線」。在 2016 年七月拒絕南海仲裁裁決的白皮書中，中國外交部重申，自 1958 年起，該國的官方政策向來是採用直線基線方法劃定領海基線，且適用於「東沙群島 [Pratas]、西沙群島 [Paracels]、中沙群島 [黃岩島及中沙大環礁]、南沙群島 [Spratlys] 以及其他屬於中國的島嶼」。

少部分學者（幾乎全數來自中國）試圖促使北京對整個或部分南沙群島週邊的基線主張在法律上成案。這類論證的基礎通常是該基線不應視為 UNCLOS 規則規範下的直線基線，亦不應視為群島基線，而應是僅適用於沿海國離岸群島的特有案件。這樣的法律推理在中國以外的法律圈通常遭到駁回，J. Ashley Roach 對此有完整的整理。但是，此情況並未改變北京對此事的官方立場。

南沙群島基線的確切本質，取決於中國當局無視國際法到何種地步。然而，根據中國學術界的說法，以及之前在西沙群島及釣魚臺的作法，暗示四種普遍模式。

首先，北京可能決定忽視 UNCLOS 的一切規定，並將其認定屬於南沙群島的每個特徵包圍在基線之內。包含的範圍不僅止於南沙群島，還包括馬來西亞外海的整個海底暗沙（北康暗沙及曾母暗沙），以及萬安灘與越南大陸棚上的其他海水淹沒特徵。北京持續忽視群礁在海底的事實，堅稱它們是南沙群島整體的一部分。依循相同的邏輯，中國仍認為中沙群島是單一島嶼群，且有朝一日將以基線包圍，儘管中沙大環礁及黃岩島以外的其餘島嶼部分都在海底。採行此模式時，可能將約 230,769 平方公里的海洋閉鎖在基線內。相較之下，即使用最寬鬆的計算方式，南沙群島只有 17.3 平方公里的陸地在閉鎖範圍內（4 平方公里自然存在，加上各當事方人造的 13.3 平方公里）。最後得出的水域與陸地比率為 13,339:1。

另一種可能性是，中國可能尋求將所有南沙群島包圍，但避免任何基線段超過 100 海浬。此作法仍將忽視滿潮或海底等特徵狀態，但與先前在西沙群島及尖閣諸島的作法一致。得出的閉鎖範圍約 208,259 平方公里的海洋，水域與陸地的比率為 12,038:1。

前兩種模式幾乎忽視 UNCLOS 劃定直線與群島基線的一切規則。無論何種情況，條約均要求僅對滿潮島嶼繪製基點，或低潮高地落在海岸或另一島嶼的 12 海浬之內。在第三種稍微站得住腳的模式中，中國遵守此規則，僅在浮出水面的特徵週邊及低潮高地附近繪製基線。閉鎖範圍約 122,345 平方公里的海洋，水域與陸地的比率為 6,494:1。

前三種選擇中，北京等於擺明對國際社會嗤之以鼻，且企圖將南海的許多部分劃為內水。另一個野心不那麼大，但仍與 UNCLOS 有所扞格的選擇，是僅將緊密成群的滿潮特徵包圍在基線之內。中國可能會主張的論點包括：位於單一連續群礁上的小島群與低潮高地，應視為整體。在此處理方式下，最可能的六個候選地點將會是九章群礁、鄭和群礁、南鑰島、中業群礁（包括附近的渚碧礁，位於 12 海浬之內）、北子島和零丁礁之上的特徵。在此情況下，中國想必會繼續提出領海主張，以及來自其餘滿潮特徵（以及人工抬升的美濟礁）的其他權利，但不會整合到基線內。

在這些假設基線內的水陸比率可能從南鑰島的 1,838 比 1（海洋 146.92 平方公里，陸地僅 0.08 平方公里），到中業群礁/渚碧礁的 28 比 1（海洋 142.79 平方公里，陸地 5.21 平方公里）不等。整體而言，這六個基線群會閉鎖 1,923.41 平方公里的水域，以及 6.99 平方公里的陸地，比率為 275 比 1.¹

北京在部分或全部南沙群島週邊主張基線的動機之一，在於強化從地物起算對專屬經濟海域 (exclusive economic zone, EEZ) 及大陸棚的主張。儘管 2016 年已做出法庭仲裁，中國政府與新聞評論家對於南沙群島整體能供人類居住或維持獨立經濟生活的狀態仍未改口，因此得以創造完整的海洋權利。因此，北京理所當然會利用在群島週邊繪製的一組基線，以彰顯前述權利。在任何情況下，對前述權利的主張將涵蓋近乎全部的南海，甚至可能超出九段線的限制。

無論何種形式，南沙群島的基線主張都會使該地區的緊張情勢升高。菲律賓和越南等聲索國會發現，爭議海域（包括緊鄰其軍事前哨的地點）突然被標註為中國的內水且對外國飛機和船艦關閉。美國及其他外部國家，也勢必會採取行動表示不認同前述內水地位。商船與航空公司可能面臨的狀況則是，中國可能試圖關閉穿過及飛越基線的舊航路。