《香港政策法》是什麼？究竟重要嗎？訪國際關係學者馮智政 香港輕新聞20170413

【香港輕新聞】早前有美國國會議員呼籲重訂《美國－香港政策法》（United States–Hong Kong Policy Act），即坊間俗稱的《香港關係法》。這是一部聲明美國在對外政策上，會把香港特區政府與中華人民共和國政府區別對待；也會在出口管制、關稅、航運交通、文化教育交流等方面，給予香港區別於中華人民共和國政府的優待的法案。

《香港政策法》每隔一段時間就會被主流媒體提及，但是這部法案的性質究竟是什麼？影響有多大？一旦被取消，香港有沒有機制應對？諸如此類的問題，往往在媒體上僅有只言片語。為了搞清楚《香港政策法》，香港輕新聞訪問了國際關係學者香港政策研究所研究員馮智政。

馮智政認為，《香港政策法》代表了一國兩制的國際因素，是美國政府承認香港高度自治的承諾書，一旦駐港的美國領事館人員認為香港已經喪失自治，會導美國國會重新審定和香港有關的法律條文及其持殊地位，因此雖然《香港政策法》只是一個原則性文件，並不是美國和香港相關法律文件的上級，卻依然能夠釋放一些意識形態上的「危險信號」。以下是經作者審閱的採訪全文：

■記者：通常被稱之為「法」的文件都有固定格式，為何《香港政策法》的內文並不像一份正式的「法案」？它的法律地位是怎樣的？

馮智政：《香港政策法》實際上是一原則性文件，隱含了增加開支、政治及行政程序的「預算計劃」，根據行政程序，發布這份文件後會召開聽證會（hearings），隨後美國駐香港領事館也會增派人手進行調查撰寫報告，而這一切都需要原則性文件支持。

換言之《香港政策法》不是真正的聯邦法案，它雖然被稱為「Acts」，直譯「法案」，但它並非人們傳統認知上的「法案」。

事實上，《香港政策法》屬於美國政府列出的一份「承諾」（commitment），證明自己承認香港在經貿等方面的「特殊地位」；而美國政府經常會推出類似的「Acts」，它們的性質其實更像「Memorandum of understanding」（編者註：諒解備忘錄，MOU）。

■記者：《香港政策法》的報告由誰撰寫？應遞交誰來審閱？報告通過與否會分別產生什麼後果？

馮智政：資料蒐集與報告撰寫是由美國駐港領事館的人員執筆，報告完成後遞交對象分兩種情況：

第一種是交給美國外交部門，因為報告內容涉及外交工作範疇，經東亞及太平洋事務卿，最終會交給美國國務卿辦公室。

第二種情況，也就是在《香港政策法》規定下，報告應交予美國國會的中國委員會（CECC）：該法案內容分民主自由發展、貿易等多個部分，按理需提交給國會審查。

在第二種情況下，若有委員會議員提出異議，或是報告內容有更深層的信息，報告可能會進入討論環節。但多數情況下，報告都會獲委員會通過。

■記者：《香港政策法》中提到的經貿、自治、民主、人權等問題，美國更關心哪些？

馮智政：根據提交的報告，自治、民主、政府管治等方面的篇幅會更多；貿易、人權等問題甚少提到。但《香港政策法》背後有強大貿易因素，它首先關注香港是不是一個有高度自治權的地區。有了這個先決條件，才能滿足隨後的經貿需求。

值得注意的是，有人會用《香港政策法》與一國兩制做比較；它和一國兩制分別代表的是影響香港的國際因素與中國因素，二者合二為一方能組成完整的香港價值。

《香港政策法》等於是一國兩制的一個「鏡子」，《香港政策法》是香港回歸二十年都不會提到的一條法例，卻有很多香港上層精英會關注該法例。

■記者：若美國判斷香港喪失民主自由，會有什麼後果？

馮智政：CECC可能會判斷應將香港特殊地位取消。但此決定亦會招致其他議員列舉更多與香港有關的法案：要知道，美國與香港有關的相關法律還有很多，若貿然取消其中一個，對其他法律會產生「牽一髮動全身」的效果。

例如，香港貿易的特殊地位、與中國國內分別處理的商貿及財政政策、美軍在香港仍遺留有部分資產，這些資產在失去《香港政策法》規定後將如何處理？還有美港免簽問題，隨著《香港政策法》取消，美國相關機構或許會重新檢視美港簽證的手續，可能還會由於取消特殊地位，簽證流程上變為與內地一致，諸如此類，都需要重新討論，十分麻煩。

不過對香港而言，若《香港政策法》某天真的取消，那麼除美國駐港領事館召回幾名對港官員外，不會有其他實質影響。然而，這一決定會釋放一些意識形態上的「危險信號」：比如，香港在美國眼中特殊地位可能不保，其他跟隨美國態度的國家或地區對香港的取態也會改變（編按：如台灣的《香港澳門關係條例》）。

這也證明了，《香港政策法》的象徵性意味更強，它的存在不是彰顯法則的嚴肅性，而是通過表明己方對香港的態度，向香港施壓。

■記者：既然有這麼多與香港有關的國際法例，但香港卻沒有自己的外交部，那麼這些法例到底由誰管理？

馮智政：香港有兩個部門或機構負責此類事務。其一是香港政府內部的對外貿易辦公室（External Trade Office，ETO），主要職能是文化推廣，負責香港的對外關係。

另一個部門是從屬於香港貿易發展局（Trade Development Council，TDC）轄下的獨立機構，自負盈虧。

二者區別在於：TDC對外的人員多於ETO，因為ETO內工作人員屬公務員合約；而TDC則為法定機構合約，自由度更大。

■記者：《香港政策法》可以對比《台灣關係法》嗎？它們性質是否一致？

馮智政：與《香港政策法》相比，《台灣關係法》的存在既有經貿因素也有政治因素。《台灣關係法》背後隱含國共關係問題，大篇幅講述軍事，說明該法案本質上還是關注主權問題。

■記者：為何《香港政策法》的存在，不會影響別國的內政？

馮智政：影響別國內政從來都不是由外交官操心的問題，美國有一本名為Transformational Diplomacy的書寫道：美國政府曾在08年金融危機時削減預算，首當其衝就是軍費，此舉引發美國軍部與外交部的矛盾。對此，美國外交部給出的解釋是「希望用外交解決軍事問題」。

為實現目的，美國不能總用威脅施壓等方式，而是要搞好與地區的關係，將一個地方自然轉化為美國的支持者，讓他們選出來的領導者自然而然地接受美國價值。

換言之，雖然中國政府經常用「影響別國內政」形容美國的外交手段，但美國自己顯然不這麼認為。