窮到只剩下拼經濟：效法美英德，高雄的轉型不是天方夜譚 歐瑋群（民間企業法務人員）

【Comment】

高雄的政績，雖有目共睹。但是，多半只是花錢去蓋，缺乏一種治理的整體感覺。
很簡單，也很原始。

作者提供了嶄新的視野。
對陳菊而言，當然來不及。來不及的不只是任期，還有年紀。

下一任，一定會更好！

窮到只剩下拼經濟：效法美英德，高雄的轉型不是天方夜譚    歐瑋群（民間企業法務人員）

一、地方發展的困境

自從2000年中央政府首度政黨輪替以來，「經濟不景氣」彷彿成了眾人朗朗上口的咒語，島內所有的問題只要一句不景氣就可以涵括所有的原因。過了將近20年，股市回溫到上萬點的榮景，出口也擺脫低迷的數字，甚至國民平均所得都遠比20年前高了不少，姑且不論媒體效應造成人民慣性思考的效果，在亮眼數字的背後為何人民仍然感受不到經濟成長的果實，特別是平均受教育程度更高的年輕世代感受相對更深。也因此，不論大小選舉，拼經濟不外乎成了各黨政策著墨最深的地方。

年底又將有一場大型的地方選舉，拼經濟似乎又成了參選各方論述最深的重點，但拼了20年，從扁政府的「知識經濟發展方案」、「振興產業兆元優惠融資計畫」、「8100台灣起動」…，馬政府的「產業創新走廊、愛台十二項建設」、「六大新興產業、四大智慧型產業、十大重點服務業」...直到蔡政府的「前瞻建設」、「5+2新產業」、「新南向政策」，洋洋灑灑難以盡數。

我們不禁要問：台灣還缺乏周延的計畫？尤其在國家投注整體力量尚無法達到預期效果下，地方政府在相對資源薄弱的情形下，如何達成成果值得思考；更何況市政除了經濟發展，更重要的應該是要成為人民宜居樂活的城鄉才是首要目標。以高雄市而言，從過去的「海洋首都」到「光榮、幸福城市」。未來新市府還有多少努力的空間？

隨著幾場熱鬧的辯論會開始，四年一度的地方選舉又即將登場。觀看幾位候選人的政見不難得出，(1)財政困難、(2)空汙環保、(3)年輕人外移、(4)經濟轉型、(5)縣市縫合，成了候選人共同關心的焦點；候選人也分別規劃出了各自政策觀點。但我們有必要就這些問題的成因，與高雄未來的發展整合探討，才有辦法在城鄉發展上既解決問題又邁步發展。

    要解決這幾大問題，必須思考的是高市府過去所謂「拼經濟」的模式與認知為何？

二、傳統市政發展模型

以2010年縣市合併當時高市府委託編寫的「高雄市縣合併整體發展政策規劃」為例，現在拿來作檢視，平心而論，計畫內容該講的都講了，市府能做的也都照著做了，但過了二個任期，高雄轉型的課題似乎沒解決，問題反而越來越嚴重，尤其當初力捧的幾大產業(遊艇產業、綠色產業、觀光產業、物流產業、文化創意產業)成效如何？不可謂不大。如今各候選人的政見除了產業別，市政規劃與那份計畫書差異不大，要解決問題實在有必要再度探討。

1.  首先必須釐清的前提是：大建設（規模宏大）並不完全等同於拼經濟。從何其多養蚊生蟲的地方建設案例，足可證明擴大基礎建設並不是提昇地方經濟的萬靈丹。

高市府為了彌補過去重北輕南政策，在基礎建設上投注了大量的金錢與舉債來補足現代化城鄉的時間落差。原本這只是提升現代化城鄉該有生活品質的基礎條件，但公部門長久以來的宣傳卻讓市民誤以為這就是拼經濟的方法。於是，當公部門投入的巨大金額無法產生市民預期的個人經濟收益時，就被輕易的被導向施政無能；若再加上巨額的舉債與財政負擔，更容易加深此印象。

2.  在既有的重工業基礎上，為努力經濟結構轉型，科學園區的建構與特殊產業園區規劃就成了高市府產業政策中最主要的方法。

若以指標型企業為例細究園區裡的工作內容，可知：園區裡雖然號稱工程師的工作不少，但充其量只是生產線上的代工，高端的研發與管理白領工作始終集中在北部。

這與過去加工出口區的工作型態沒有改變多少—仍只能依靠加班來提升薪資收入。而高雄的產業結構中服務業比重已達六成，在六都中雖位居第三(除首都台北市明顯偏高，與新北市差異不大)，當產業政策重心集中園區，占就業人口多數的服務業相對也就無法感受到政策嘉惠的力度。

另在缺乏企業總部帶動的情形下，薪資水準始終無法提升起來，也連帶影響了城鄉服務業的成長。惟一例外的只是帶動園區周圍的房價漲幅。即便連這一點，在薪資水準一樣低落情形下，等於又變相給了受薪階級更深的生活壓力。

以鄰近的南科為例，在發展了20年，也達到一定的經濟規模後，台南市整體的薪資水準始終差同樣擁有科學園區的新竹、桃園、內湖一大截。也因此，人才一樣往北部集中。

3.  台灣產業環境—獲利集中在少數產業、低薪工作充斥、非典型就業與移工、未分配盈餘增加、勞工議價能低落等幾項，在高雄皆存在甚至更為嚴重。

過去高市府解決的方式，除了藉由招商試圖擴充產業的豐富性，由政府媒介提供的就業機會仍以低薪或非典型就業為主外，明顯欠缺藉由公權力運作促使企業盈餘分配目標及增強勞工議價能力方法。

4.  「為了降低營運成本」長期忽視了汙染的防治，以空氣汙然為例，目前高雄市轄內廠商仍使用固體（例如木材及生煤）或液體（例如重油及柴油）燃料的家數為353家，共計768座燃燒設備，只有24座工業鍋爐改用天然氣。在別縣市（雲林、台中、桃園）為了降低PM2.5分別訂定禁止燃放生煤自治條例，連在台中的中鋼子公司中龍鋼鐵，也配合台中市政府將鍋爐改為天然氣，為何在高雄的總公司中鋼就是不能（或無須）更改？

5.  高雄的城鄉開發集中在開闢新重劃區—一種以「原市區」為中心思考點發展的舊策略，忽視了縣市合併後「原縣區」廣大的土地與人口。也因此，缺乏都會區主核心區，次中心區及各大生活圈各節點與聯繫的層次性概念。其影響顯而易見：合併多年，縣市始終存在隔閡。

三、建構未來的城鄉發展

    從以上現象探討不難看出：幾大問題的產生都源自於城市規劃管理的慣性思維。在財政困難前提下，有必要重新檢視城市現有的資源，進行做合理的分配，以建構未來的城市發展。

●善用鏽帶（Rustbelts）讓國家轉型成功的經驗

以匹茲堡為例，曾經是美國的鋼都，全球化過程中面臨鋼鐵產能過剩，人口外移，城市陷入衰退。轉型過程中政府實施了經濟多元的策略，主導平台整合引進資金投入，利用當地高教資源做為技術創新的動力，除了引進高技術行業(軟體、AI、生醫)，尚保留了具有競爭力的傳統產業，以技術升級的方式轉型為技術密集性企業(精密材料、生產設備；工程服務)，增進其產值並引導勞工轉型降低失業衝擊，此外以政策方式加強環保、降低住房成本(改造市中心公寓)、營造優質生活環境(TOD導向的開發)以留住人才，成功由衰退城市轉型移居城市。另，德國魯爾區、英國伯明罕也都可以看到工業城市成功轉型的例子，總結歐美鏽帶城市成功轉型的幾大關鍵：

1.  建構綠色宜居的生活並引領城市發展

2.  建立多元產業結構，傳統產業創新現代化

3.  妥善安置產業轉型的勞工

4.  擁有核心技術創新能力

5.  吸納人才與提升生活保障。

●整合資源與善用高雄的優勢

1.  在綠色宜居生活上，善用山海河港天然的地理優勢，除了都心內圍

以愛河、港區、綠帶公園、壽山等形成交錯的山水藍綠帶外，更要整合大高雄內山區、濱海區，以擴充成外圍的山水藍綠帶，使高雄成為一個永續發展生態城鄉。

2.  而各區域的發展除了以在地產業為基礎，建構自給自足的生活圈(如以縱貫線的岡山、海線的興達港、山線的旗山為中心建構)，社區營造更可以搭配地區產業特色，發展具有地區魅力的文化觀光(如美濃的客家文化；那瑪夏的原住民文化；內門的陣頭、辦桌文化；左營、鳳山的眷村、古城文化)。

3.  另，應考慮建立農漁牧產品產銷履歷，由優質化、特殊化著手，建立高雄品牌的價值，並利用國際行銷公司來整合發展與發展具國際競爭力與規模的農漁牧業。以台南的國際蘭花產業為例，從上游的育種到下游的國際展覽販售就是建立在規模經濟與國際行銷的成功上，這足以做為高雄農漁產品未來借鏡的方向。

4.  在未來產業的建構上，除了多元發展與創新產業，還必須掌握從上游到下游完整產業鏈的核心技術，避免現在科學跟產業園區裡仍只是產品代工的角色。因此必須整合高教研發資源與產業界的連結，由學研界扮演城市之腦的角色，避免過去企業單打獨鬥欠缺研發只能接單的困境。唯有如此，才啟動：掌握核心技術→吸引人才→高薪資水準的行業→提升核心技術的正向循環。

5.  以創新產業為例，從半導體晶片設計→人工智慧(AI)、軟體業、智財→資安、物聯網→電商平台、金融科技→物流技術、運輸，如此才能成為一個從上游到下游完整的產業聚落。

6.  保留與輔導現有具優勢競爭力的大型傳統產業，並輔導使之轉型為高附加價值的技術密集性產業(如金屬、化工、精密設備工業轉型為醫材、精密材料、環保與自動化設備)。並以此為契機，順勢改善職訓制度，以吸納企業因轉型所產生的不適任勞工。

7.  此外，善用既有的硬體設施(如衛武營國家藝術文化中心、海洋流行音樂中心、龍騰國家體育場、小巨蛋、大東文化藝術中心、高雄文化中心)，發展文化娛樂事業(如電競、獨立音樂、電影)也有助於產業結構的多元化，對於服務業消費也會帶來一定內需。

8.  利用「循環經濟」、「在地共享」的概念—建構從一級農漁產業到三級服務業，以南部地區為主體的產業活動中心（有自主獨立於中北部的能力）。除了與台南共為南部地區雙核心的城市，互補大於競爭的關係之外，未來高雄更要走向資源的共享整合的平台城市，成為引領南部地區各縣市的動力引擎。借鏡日本的關西都市圈或美國東北角的都市帶，南高二都必須進一步互補整合治理，才有走向世界舞台的實力。

9.  利用海空雙港優勢、建構南向發展的基地。小港機場的瓶頸在於過度靠近市區與夜間禁航，導致貨運量始終拉不起來；加上開闢新航線不易，班機時間缺乏競爭力，造成南台灣客貨運輸勢必要流向桃園，也間接影響產業發展。在長期計劃上，高雄實有在濱海郊區建構新機場必要。此外，除了國土規劃的定位，位處熱帶的高雄可放大視野，將自己視為東南亞甚至印太生活圈的一部分：

A.  利用既有農漁業及醫療優勢，加強熱帶醫學及農業發展擴大東南亞為腹地。

B.  透過教育，推動以英語成為官方第二語言，作為連結國際的溝通工具，並結合技職教育規廣東南亞學生就學。

C.  善用新住民力量及鼓勵第二代學習東南亞母語等方式，作為台灣輸出技術文化(包括教育輸出，健康醫藥衛生輸出)，與東協和印度進入台灣的窗口。

D.  興建南亞邦國的商圈村庄，Tagalog（菲律賓），泰國，印尼的區域，商街。鼓勵他們進行與家鄉小型貿易。

E.  邀請南亞邦國在地方設立商辦代表窗口，建立直接溝通管道管道。為此，高雄必須拋開長期以首都為標竿的區域比較的視野，心態上必須以成為國際都市為城市發展的志向，—高雄不止是台灣的高雄，更可以，也應該要是世界的高雄。

10.最終，市府應該開辦一個產官學的彙整窗口，讓民間企業的疑難雜症都往這邊來診斷求助，而後立即辦。甚至提出貸款，資金，技術，人員，法律，管理，資訊等各項援助，透過官民雙方緊密的結合以加速城市的轉型。

●公權力運作的引導

在重大基礎建設陸續完工下，高雄市政府應開始盤點現有及未來公私部門可以運用資源，避免再重複投資浪費，從而可降低市府財政負擔。

以TOD(Transit-Oriented Development)概念及社區營造發展城鄉生活核心

1.  隨著鐵路地下化等重大基礎設施完工，如何善用大量的場館與軌道場站就成了重點。「公共運輸導向型開發」（Transit-Oriented Development, TOD）的概念，可以打破過去縣市的分界及加強與重劃區的公共運輸效能，建構以為車站為公共核心的生活中心，並能有效提高大眾運輸的運量及降低交通的瓶頸與汙染。將各大場館與場站以較低租金，活用為住民的生活及商業中心；清點閒置大樓空間由政府輔導轉型為社會住宅，以提升人口利用度。

2.  建構以社區發展為核心的社會安全網，以既有的社區營造為基礎，搭配現有社區活動中心，發展成為長照中心及托兒中心，且善加利用少子化後公立學校減班後增加的閒置空間。以歐美新型的空間共享概念為例，就是公有的運動場所，教室，學校，禮堂- - - 都可經常性共享，增加寒暑假、假日、夜間的再利用，如此節省許多的空間。

●善用市場過剩資金及促進所得重分配

1.  要求國會檢討「兩稅合一」制度，善用金融業過剩資金，使導入企業對轉型與升級的資金需求。特別是，對於穩定加薪企業提供政策性優惠（補助或租稅優惠），使透過降低企業保留盈餘的誘因，以達資金流循環運轉，並將企業獲利轉分配於勞工目標。

2.  由市府主導，建立新創事業發展資金、基地與市場媒合平台，並結合保險業藉由互助的概念降低創業與營運風險。另鼓勵如中油等國營企業總部南遷，以打造完整產業鏈；或對將高雄設為南向基地之企業給予政策獎勵。

●加強執法的強度及公權力的落實

1.  提升勞工勞資協商的能力—加強長期為人詬病的勞檢及執法力度，強烈要求設籍廠商在一定規模以上必須成立勞資會議，也同時對成立工會的廠商給予政策優惠，並由市府結合法扶及義務律師，主動為勞工爭取法律上權利；另提供未來產業的完整職訓、鼓勵輔導創業以因應未來工業4.0的挑戰。

2.  加強環保取締，舉辦環保評等，對於環保績優廠商予以獎勵，訂定空汙改善自治條例，取法東京灣沿岸火力發電廠的環保再生經驗，訂定期程降低工業區裡的懸浮粒子濃度，對於改善設備的廠商給予政策性協助。

3.現行空汙費的徵收並不符合排放多少繳多少的公平稅收原則，以機車為例一年總排放懸浮微粒5822公噸，徵收費用為50億元；排放次多的工業一年總排放41761公噸徵收，費用卻只為12億元；而更誇張的是排放量最高的營建業一年達48624公噸，徵收費用卻只有14億元。比較之下可以得知，占汙染原多數的排放單位相對地卻負擔較低的排放義務，如此對於空氣汙染改善效果當然有限，引此調整徵收標準刻不容緩。

●工業區土地盤整再規劃及建構南高科研帶

1.  盤整工業區閒置土地，在現有土地被妥善利用前，不再開闢各種新園區，以楠梓中油五輕園區為例，配合五輕遷廠作為產業研發中心，成為南台灣產官學整合平台。

2.  整合南台灣高教資源（各大專院、工研南院、中研南院）與園區產業鏈（各大工業區、南部科學園區、金屬研究所、電信園區）的上下游聯繫，打破過去區域、園區內外及學研機構的藩籬。以中央政府前瞻計劃裡落腳南部的，計有：高雄海洋科技產業專區、南科的智慧機器人(AI)基地、台南沙崙的綠能科技園區，再加上原先的綠能及遊艇產業，大致上未來產業的布局架構已逐漸明朗。若能配合南台灣數十所大學的高教與研發資源建構為「南高科研帶」，將有機會帶動未來性產業，將企業總部設在高雄。

3.高雄另應善用本身國防軍事學校與基地廠房的優勢，搭配既有的工業能力(如台船、漢翔岡山廠、205兵工廠)，主動爭取中央政府國防工業自主政策的項目，以增加產業內容的多元性。就軍事科技的民用化而言，例如：利用無人機的各種偵測技術（Sensor）可以被應用到許多民間救災產品上，如此能也配合中央政府的軍用科技民生化的政策！

●場館再造利用及建立以文化為底蘊的觀光政策

1.  高雄擁有南台灣甚至全國最好的文化展演場地與場館，一定程度的文化娛樂工作可以給城市帶來多元的產業結構。獎勵文化產業、娛樂事業在高雄深耕與成長，除可帶動民間服務業消費，也助於建立城市性格與魅力。以即將完工的海洋流行音樂中心為例，除了搭配行之多年具在地特色的「大港開唱」作為展演場地，更可延伸至愛河畔的高雄電影資料館、高雄音樂館作為獨立、地下樂團創作或者影視產業的基地，搭配音樂獎項頒發及國際音樂季的籌辦塑造成愛河流行娛樂帶。

2.  高雄過去被稱為文化的沙漠，近來雖然文化建設頗多，但觀光的取向偏向媚俗、缺乏特色（如愛河貢都拉，如果以一個外國人來看，實在會想不通威尼斯的船怎麼跟高雄扯上關係）。城市的記憶除了工業就是港口，似乎忘記了這是全台灣最早設立的第一批城市。這城市擁有多重文化的底蘊也就長期被忽視。在本土化即是國際化的今天，文化政策除了文創事業外，更要與在地歷史做連結才有辦法接地氣。如現代高雄歷史的起點哈瑪星，居然是全台灣最沒活力的大學城！因此，駁二特區，應該從點的設想，拓展到線的聯結，而把哈瑪星全區納入，成為全台獨一無二的濱海大學城。如左營、鳳山的舊城文化，更應該配合文化部的計劃，以傳統民俗重新塑造古城魅力，既恢復了城市的記憶，也順便帶動城市的特色觀光。

●主動尋求國際合作與技術資源互補—藉由深化姊妹市的連結，加強城際外交，或引進先進國家的資源。

1.  以可燃冰作為未來能源為例，高雄在海洋科技及能源產業的發展基礎上，可以尋求日本相關的技術合作並尋求與南海周邊國家來共同開發。

2.  在環保、農業、生醫與水資源再生技術利用上，加強與以色列及新加坡等資源少但技術新進國家的合作，並以此作為南向輸出的方向。

四、台灣地方市政的將來

    走過工業汙染與產業轉型，面臨人才出走與產業低薪，這是鏽帶城市面對全球化衝擊下的共同迎接過的問題。高雄從20年前決定轉型，走到今天，既努力補足了基礎建設，也努力產業再造，但卻未竟全功。從「鏽帶」走到「智帶」(brainbelt)高雄尚有一段路待走。

縣市合併後，擁有山區的原住民文化與農業、濱海區的養殖技術與漁業、產業區的工業基礎與技術、都會區的商業繁榮與文化，港區的運輸雙港與觀光的高雄市，市政管理的眼界與規劃的挑戰更甚於僅有舊市區的時代。如何發展各區特色均衡發展，互補共榮就成了最大課題。尤其全球城市區域整合的競爭，高雄更兼有帶領南台灣的任務。

未來世代，城市面貌勢必以物聯網與智慧城市為重心，一個永續發展的城市更少不了未來產業的支持。決定從重工業轉型的高雄，其未來的面貌為何？

1.國際雙港與魅力城鄉的高雄。

2.多元就業與未來產業的經濟。

3.生態永續與文化樂活的環境。

4.公平安全與幸福安心的生活

5.在地發展與區域均衡的治理。

這些概念與議題取向，應能給未來的高雄治理帶來些許激盪。高雄的市政發展，從國民黨時代的「台灣重工業引擎」，首次政黨輪替謝長廷時代的「海洋首都」到花媽時代的「幸福城市」，可以明顯看出高雄轉型的軌跡—除了城市自身在台灣國土規劃裡的定位，更要尋求自己在世界地圖上的地位。未來的市政發展除了在這些既有基礎上來解決未竟的問題，如何擘劃下個世代的高雄將是重要的課題。

  

    以高雄為例來看其他地方建設該如何現代化？台灣各地有各地的特色產業、特殊地景風貌，但地方的經濟發展卻都是集中在兩個方向 : (1)長期迷信越多基礎建設，經濟自然越好的慣性；(2)就是千篇一律的拼觀光，好像除了觀光之外地方政府絲毫無任何方向可以提昇地方經濟。

但從高雄的願景來看，事實上各地都可以有非常亮麗的經濟展現，只要選對了自己地方利多的特殊性，好好發展，經濟提升的模型道理都是一樣。以不斷的創新來刺激不斷的欲求與消費，這就是經濟流通量加速循環的最佳秘方。