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2020-05-21

美國應該以何種方式支持台灣


美國應該以何種方式支持台灣   Daniel R. Russel, Yu-Jie Chen, James B. Steinberg, Bonnie S. Glaser, Karl Eikenberry, Ryan Hass, Jerome A. Cohen and Larry Diamond@美國中參館網站網路版(ChinaFile) 20200519

一個支持台灣的「美國能幫忙」運動該如何執行?
【陳玉潔(Yu-Jie Chen),哥大東亞研究所訪問學者】
有消息稱台灣政府決定不要求第73屆世界衛生大會在518日至19日的大會上就其觀察員的地位進行投票。根據台灣外交部長,這項決定是基於其盟國和其他理念相近國家的建議,由於今年的會議將側重於遏制新型冠病毒疫情的措施,因此台灣問題應等到恢復正常會議再進行全面公開討論。


從台北和華府的角度來看,這是一個好的決定。儘管台灣的友邦以及美國、日本、加拿大、英國、法國、德國、澳洲和紐西蘭支持台灣有限度參與世界衛生組織,但幾乎可以肯定的是,中國及其支持者會否決台灣以觀察員的身份回到世界衛生大會的提議。

台北暫緩爭取避免了不利的結果,否則只會讓華府感到困窘。華盛頓試圖爭取更多支持來強化台灣的參與。 這也加劇了華府和北京之間於世界衛生大會中的對抗。

但是,這是美國對國際組織影響力下降的許多警訊之一,特別是考慮到川普政府日漸脫離世界舞台。美國對台灣政策的要點之一是倡導台灣的國際參與。沒有其他國家的大力支持,華府將很難實現這個目標。

因此,美國的對台政策不能是一個獨立的設計。它不僅涉及華府與北京的關係,還取決於華府在國際體系中的角色華府必須重新參與國際機構,並尋求發展廣泛基礎、跨區域的聯盟,和超出其往常的集團內支持,以促進更完善的全球治理。


【史坦伯格(James B. Steinberg),雪城大學教授】
在中國於東亞及其他地區日益自信,並拒絕與台灣民選領導人交流的時候,美國有充分的理由以言語及行動重申,我們反對中國對台灣採取任何脅迫手段。我們可以繼續依照《台灣關係法》對台軍售、加深美國與台灣的經濟關係,並推動台灣加入跨太平洋夥伴全面進步協等貿易協定。新型冠病毒經驗展現出為何台灣在世界衛生組織及國際民航組織等相關健康和安全機構佔有應得地位比以往更加重要,這是一個美國應該大力宣揚的立場。

在對中國進行更廣泛的反擊的背景下制定台灣政策有其誘因,並且透過採取像是建立美台正式外交關係、推動台灣加入聯合國,以及對台銷售攻擊性武器等方式,放棄過去精心建構的框架。但是這些政策會帶給台灣人最糟境遇:一個對中國巨大的挑釁將會增加中國領導人民族主義的壓力,迫使他們實現其在「必要時」透過武力統一的承諾,即便美國出手援助,台灣也將付出巨大的代價。


【羅素(Daniel Russel),亞洲協會政策研究中心副主任】
我們如何完成「美國能幫忙」一詞?幫助維護台灣的自由?還是利用台灣打擊中國?

讓台灣維持足夠的自衛能力是《台灣關係法》的核心任務。但是F-16V戰鬥機等高價武器耗費了台灣有限的國防預算,並且將被中國龐大的精良戰鬥機機隊所超越。美國應該提供支持有效的不對稱防禦戰略的軍備品和武器。

美國可以透過保持該地區穩定的作戰節奏,並恢復美國印太平洋司令部必要的資金,來幫助台灣。

最近備受矚目的立法可能會讓台灣的朋友感到安心。但是,它們對實現其讓世衛接納台灣或阻止其少數的友邦變節的既定目標,幾乎沒有幫助。相反地,它們使北京更加深其拒絕台灣取得國際空間及認可的決心。

要讓中國在國際論壇上授予台灣地位,顯然需要在國際上對北京施加巨大壓力。但是說服是一門藝術,尤其是對像中國這樣僵化和意識形態的政府,施加不當的壓力會使其更加頑固而非妥協。為了讓美國能夠降低中國人對甚至是台灣觀察員地位的抵制,華府將需要更好的治國之道。

即使是在最興盛的時期,聰明行事也是無可取代的,而現在遠非最興盛的時期。我們正遭全球大流行的打擊、面臨經濟危機,而美中的戰略競爭日趨激烈。現在,美國比以往任何時候都更需要運用技巧、關懷和戰略,以確保我們的行動是在幫助而非損害台灣的民主、安全和繁榮,以及台灣和平對我們的益處。


【葛來儀(Bonnie S. Glaser),戰略暨國際研究中心亞洲事務資深顧問】
美國應大力支持台灣。台灣是一個成熟的民主國家,與美國享有共同的價值觀,例如自由、民主、法治、市場主導的經濟,以及對人權的尊重。在決定何時以及如何支持台灣時美國應採用幾項原則。首先,美國應該遵循相當於醫生誓言的國際關係:不傷害。美國代表台灣採取行動很可能會激起北京懲罰台灣的強烈反應。因此,美國在採取行動前應與台灣政府協商。其次,美國應仔細評估每項考量中政策的潛在風險和利益。在大多數情況下,只有在收益大於風險時才應執行政策。第三,美國有時需要採取象徵性舉動讓台灣政府和人民感到安心,但是應慎選這些行動,而美國政策的重點應放在重大和有影響力的行動上。此外,美國必須遵守1979年《台灣關係法》的承諾。這些承諾包括「提供防禦性武器給台灣」和「維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動」。

對台灣的「美國能幫忙」運動也應包括強大的經濟元素。美國應該發起旨在與台灣達成自由貿易協定的談判。美台自由貿易協定將幫助台灣減少對中國的經濟依賴。它還可能鼓勵其他國家與台灣簽署自由貿易協定。 即使沒有,雙邊自由貿易也將阻止台北在其鄰國達成貿易協定時更進一步落後。

美國在有關台灣國際空間方面的政策有些過時,但這是正確的:美國「支持台灣加入不需要以國家身份做為會員條件的國際組織,並鼓勵台灣有意義地參與不可能成為其會員的國際組織 」。美國應加強努力建立一個同盟,共同推動恢復台灣在世界衛生大會中的觀察員身份,以及推動台灣在國際民航組織、國際刑警組織與其他國際和區域組織中享有適當地位,為了確保台灣人民的福祉,這些組織有必要將台灣納入,同時台灣的專業知識也因此能造福世界其他地區。

美國海軍定期通過台灣海峽,並不定時派遣B-52轟炸機飛近台灣領空(如今年2月的行動),以展示美國的關注和決心是適當的。是否應將所有此類美國軍事活動公開還有待商榷,但這是川普政府的新模式。在某些情況下,美國應該警告中華人民共和國,如果它對台灣施加更大的壓力,將會付出一定的代價。例如,華府應明確表示,如果北京搶奪更多台灣的邦交國,那麼美國將允許台灣總統訪美,而不僅是過境。


【艾江山(Karl Eikenberry),前美國駐阿富汗大使、美國退役中將暨清華大學施瓦茨曼學院(Schwarzman College)教授】
蔡英文總統的就職典禮是對美國歷屆政府過去40年兩黨遵守的「一中政策」和「台灣關係法」的確認

以下是給美國決策者的三點建議:

首先,請記住,台灣不論對中共領導人還是其14億人民而言,都是最重要的主權問題美國應避免採取不必要的政策措施激化中國的民族主義情緒。美國應繼續向台灣提供必要的武器,並悄悄改善軍事互通運作,但應避免採取純粹象徵性的行動,例如美國軍艦停靠高雄港。

其次,應要求台北盡其本分以避免道德風險。台灣的國防支出在蔡英文總統任內大幅增加,但其佔GDP的比率仍遠低於韓國或以色列。台灣已捨棄強健的徵兵制度,且沒有可行的後備體制。美國應提升台灣的威懾力,而不是提供替代方案。

第三,美國應在重要且仍持續出現的非傳統安全領域擴大美台交流。例如,台灣處於中國網路戰和影響力行動的第一線。美台在這些領域廣泛合作(包括應對大流行病的威脅)提供了巨大的互利機會。


【何瑞恩(Ryan Hass),布魯金斯學會(Brookings Institution)研究員】
台灣越是能夠蓬勃發展成為一個民主治理、充滿活力的成功社會,它將成為美國更好的夥伴。美國政策應以支持台灣朝這條路線前進為指引。美國對台灣的支持應著眼於幫助台灣對自身安全充滿信心,在全世界受到有尊嚴地對待和尊重,並使其處於有利地位以促進台灣人民的繁榮。

「安全」
美國應根據「台灣關係法」繼續對台軍售,也必須在台灣附近維持美國持久的軍事存在。同時,美國還應與北京維持直接、具權威性的溝通管道,以減少雙方在台灣海峽擁擠的地理環境中誤判彼此行動意圖的空間。華府應在這一管道中向中國提出的另一主題是,北京堅決將蔡英文視為分裂主義者,而不是將她視為一個穩定和可預測的領導人,蔡英文一直以來都是個穩定和可預測的領導人。北京對蔡英文的意圖視而不見,正使一個困境更加惡化

「國際空間」
近年來,即便在北京試圖引誘台灣的邦交國轉而與其建交並扼殺台灣參與國際組織之際,美台在加強台灣在國際體系中的地位方面取得了重要進展。這證明了台灣在世界舞台上的尊嚴和尊重,不是以邦交國的數目,而是以其在全球挑戰上的貢獻品質來衡量。展望未來,華府和台北應該抓住機會對外展示台灣是一個尖端領導者,能為21世紀的挑戰做出巨大貢獻,例如應對大流行病、癌症研究、綠能的開發與部署,以及使用物聯網和人工智慧技術的監管決策。

「經濟」
最近的民調顯示,台灣人民強烈支持加深與美國的經濟關係。美國應根據此一台灣內部的廣泛共識採取行動,以促進雙方的經濟關係。談判者應該採取逐步作法,協商出最終自由貿易協定的各個章節,穩步地朝更大程度開放市場取得進展,而不是試圖解開複雜難解的結來達成美台自由貿易協定。


【孔傑榮(Jerome A. Cohen),紐約大學法學院教授暨「美亞法律研究所」創所所長】
可以肯定的是,美國政府應更努力為台灣爭取在所有必須以國家身份取得會員資格的國際公共組織中擁有一席之地。台灣符合一個正常「國家」的所有條件,並且沒有聯合國決議或其他國際法阻礙其參與這些組織。美國政府應增加施壓力度,要求立即授予台灣觀察員的身份,並在等待這些組織完全接納台灣之時,以其他形式有意義的參與。

然而,除非美國政府放棄其最近從各個國際機構和安排中退出的各種作法,並重新加強與盟國和其他仍歡迎美國影響力的國家(包括台灣)合作,否則美國支持台灣正式加入國際組織的行動將無法發揮最大效用。此外,美國不僅應繼續以富有想像力但謹慎的方式擴大美台政府之間的接觸,還應擴大台灣領導人與美國人民之間的聯繫。例如,國務院應該消除阻止美國人民與台灣總統、副總統及其他希望訪問美國的高層官員交換意見的障礙。

美國政府也應鼓勵所有國家在台灣設立代表處。美國同時應鼓勵各國加強與台灣之間的「非正式」雙邊關係,透過擴大以現有的貿易、文化和其他在台的非外交機構以及台灣各駐外使團所從事的政治活動,來做到這一點。如果可以在短時間內動員世界上大多數重要國家一起這麼做,這可能會產生巨大影響,並促進當前逐漸成形的新國際關係形式,而不會冒著被北京制裁的風險。這從而將提高台灣最終參與多邊組織的前景。


【戴雅門(Larry Diamond),胡佛研究所(Hoover Institution)資深研究員】
為了能真正幫助台灣,美國一方面必須繼續在決心與加深夥伴關係之間謹慎前行,另一方面還要避免對中華人民共和國做出不必要的挑釁。加強軍事援助與合作可發揮作用。但底線是,中共領導人和中國人民解放軍必須毫不懷疑,如果台灣在沒有挑釁的情況下遭到軍事攻擊,美國將以軍力回應。同時,為應對中國日益軍事化其在南海的非法領土主權聲索,美國也必須持續加強在亞太地區的海軍部署。在這方面,以及在一個美國的全球軍事接觸明顯受限的時代,「戰略重心移往亞洲」必須成為美國國家戰略的長期手段。

除此之外,美國應加深與台灣的經濟和政治合作,這既象徵我們對台灣安全與自由的承諾,也是在美國必須減少對中國供應鏈依賴之際的現實當務之急。台積電最近宣布打算在亞利桑納州建立一座價值120億美元的晶圓廠,這美好地展示了美國與台灣經濟夥伴關係的新共生特徵。美台現在需要努力達成雙邊貿易協定。雙方政府現在都必須花費一些政治資本來解決農業貿易方面的剩餘問題。

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