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2016-07-18

南沙主權知己知彼,看菲國怎麼做○黃宗鼎(2016.07.17)

化悲痛為力量的道理,無人不知,但悲痛能往哪宣洩?力量應向哪挹注?如果今天菲律賓攻佔了太平島,要求巨艦壓往南沙的主張,是可以理解的;但今天國人情感之所以受傷,仲裁結果最是關鍵。為了「對症下藥」,我衷心盼望政府能將民氣導入南沙主權論述的重整,先行「紙上談兵」,且看菲國的南沙主權論述是如何變通至今的


菲律賓並非從一開始便以捍衛海洋權利作為聲索南沙群島的手段。也就是說,南海仲裁案勝方的菲律賓,也曾歷經主權論述的摸索與轉型。

▋菲國南沙主權論述的摸索
1956年以前,是菲國於其南沙主權論述的摸索期。1946718日,菲律賓副總統奎里諾(Elpidio Quirino)召開記者會,表示菲國將會向聯合國爭取距離菲島西南200海里的「新南群島」。新南群島,是為南沙前身。在摸索期中,菲律賓主要是以鄰近性與防衛需求來論述的。對於奎氏說法,中華民國駐菲總領事館旋即反駁:「新南群島既已併歸於臺灣,在臺灣歸還中國之後,該群島便置於中國主權轄下。」當時的美國國務院,亦不認為菲國在南沙主權聲索上會比中、法兩國更具優勢。

19505月,退守台灣的中華民國政府,因防衛成本考量,而決意自西、南沙撤軍。我方自此未能再踏足西沙。值得注意的是,菲國公開提出由菲美共同佔領南沙之想法。奎里諾總統尚且表示,如果中華民國軍隊確實佔領該島群,菲國便無須佔領。換言之,1956年以前,菲國在南沙主權聲索上只是在「試水溫」而已。

▋菲國擬具論述,正式競逐南沙主權
19561971,這是菲國拿出具體論述,正式競逐南沙主權的重要時期。中華民國軍隊也在此時重駐南沙,而這恰恰是受菲方所激。19565月,菲人克洛瑪(Cloma)率眾至太平島升上菲國國旗,宣稱發現之地為「無主地」,進而將該區命名為「自由邦」(Kalayaan,即卡拉揚島群)615日,國防部長俞大維奉蔣介石「南沙群島我應派兵駐守」之諭令,與美國太平洋艦隊司令殷格索將軍(CINCPAC Admiral Stuart H. Ingersoll)商談派兵進駐事。711日,國軍登陸太平島。12月,菲國正式端出南沙主權論述:

克洛瑪的「自由邦」係屬無主地(res nullius,不包含由七個島嶼所組成的斯普拉利島群(即新南群島,西人稱Spratly Islands)。菲國身為盟國之一,鑒於「自由邦」所涉島群對菲國有著地理上之鄰近性、防衛安全之重要性,以及經濟資源之潛在價值,菲政府自將關注菲國民在該區所經營之正當事業;斯普拉利島群則為國際所知悉,係處於《舊金山和約》簽署、日本放棄之餘,為二戰盟國託管之狀態,而在盟國對其進行領土處分之前,任何盟國成員及其國民皆可在機會與待遇平等的基礎上,前往從事經濟活動與移民。

簡單來說,菲國不僅認了公民克洛瑪的「自由邦」主張,且硬是將「自由邦」與南沙切割開來,但所謂的兩地,其實在地圖上高度重合。(請對照下列兩張地圖)此外,也透過了盟國託管之說法,間接否定了國民黨政府「收復」新南群島之正當性。換言之,馬尼拉是將台灣駐軍太平島,視為是二戰後盟國託管南沙之舉,而菲國作為盟國一員,也有權在處分前經營該區。問題是,斯普拉利島群(新南群島,即南沙前身)同菲國創造的自由邦根本就是同樣的地方。[1]

▋菲國於南沙之進取,與台灣之密議
時入1970年代,鑒於南海蘊藏豐富石油資源,以及區域情勢升溫(如1971年中華民國政府退出聯合國及1974年西沙海戰)等兩項因素,菲國乃大舉進佔南沙島礁。除克洛瑪早先對「自由邦」之「發現」,馬尼拉於1970年代以降對相關島嶼之「時效取得」(prescription,在長期且和平地使用之後取得主權),實為菲國早年領有「卡拉揚」之另一重要法律論據。

值得注意的是,台菲是在密議之間,中止了雙方長年的主權糾葛。就在197110月政府退出聯合國之際,馬尼拉決定派兵佔領南沙諸島(「中業島」、「南鑰島」、「西月島」、「北子礁」、「南子礁」及「馬歡島」)。接著,菲方提出了台菲雙方互不接近彼此駐軍島嶼的建議。對此,台灣僅要求菲方「尊重我方隨時駐紮、巡邏南沙之主權權利」,這便讓南沙走入了在事實上「分治」的狀態。兩國還同意相互保密,以免事態擴大。

▋菲國南沙主權論述的變通
2009年,馬尼拉公布了關於「群島基線」(Archipelagic Baseline )之第9522號法案,終結了自克洛瑪以來的「卡拉揚六邊形」(菲國在南沙主張最外圍島礁的六點連線。請見上圖)。馬尼拉主張,對於「卡拉揚島群」爾後之治理,將適用《聯合國海洋法公約》第121條之「島嶼制度」(Regime of Islands),據以產生連帶之海洋權益區。

菲國之所以擱置其傳統論據(包括對「無主地」之「發現」及1970年代以降對相關島嶼之「時效取得」),並援引《公約》作為其聲索南沙主權的主軸,除有破解中國「九段線論述」(歷史性權利)之積極原因,容或有三點消極理由:1.馬尼拉可能覺得,自己在「發現」或圖錄相關島嶼的時間證據上,是無法與臺、中、越等對手國相比的;2.「時效取得」必須是國家行為,菲國取得島礁的時效,是不能用菲國公民克洛瑪開始主張的時間點(1956年)來起算,只能從1970年代初菲國將「卡拉揚島群」正式收歸國有後的時間點開始計算,此外,在「時效取得」的過程中,原則上是不能遭到其他國家打斷的,然而南沙主權爭端不斷的事實,也使得菲國無法以「時效取得」的國際法原則,來遂行其在南沙的所有權;(Stinnett, 2000683.「卡拉揚」與「新南群島」高度重合,並非無主地,原就不能適用「發現」(無主地)之主張。

總之,菲國以南沙沿岸國的優勢大打《公約》牌,終於在該區的排他性權鬥中取得了空前的勝果,未來我國是否可能扳回,便要看政府是否能為台灣找出一套優勢論述了。
     

[1] 根據《維基解密》美國1974年檔案所示,美國不認為中華民國駐軍太平島是在執行盟國託管,南沙應屬於地位未定之狀態。

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