南沙主權知己知彼，看菲國怎麼做○黃宗鼎(2016.07.17)

化悲痛為力量的道理，無人不知，但悲痛能往哪宣洩？力量應向哪挹注？如果今天菲律賓攻佔了太平島，要求巨艦壓往南沙的主張，是可以理解的；但今天國人情感之所以受傷，仲裁結果最是關鍵。為了「對症下藥」，我衷心盼望政府能將民氣導入南沙主權論述的重整，先行「紙上談兵」，且看菲國的南沙主權論述是如何變通至今的？

菲律賓並非從一開始便以捍衛海洋權利作為聲索南沙群島的手段。也就是說，南海仲裁案勝方的菲律賓，也曾歷經主權論述的摸索與轉型。

▋菲國南沙主權論述的摸索

1956年以前，是菲國於其南沙主權論述的摸索期。1946年7月18日，菲律賓副總統奎里諾（Elpidio Quirino）召開記者會，表示菲國將會向聯合國爭取距離菲島西南200海里的「新南群島」。新南群島，是為南沙前身。在摸索期中，菲律賓主要是以鄰近性與防衛需求來論述的。對於奎氏說法，中華民國駐菲總領事館旋即反駁：「新南群島既已併歸於臺灣，在臺灣歸還中國之後，該群島便置於中國主權轄下。」當時的美國國務院，亦不認為菲國在南沙主權聲索上會比中、法兩國更具優勢。

1950年5月，退守台灣的中華民國政府，因防衛成本考量，而決意自西、南沙撤軍。我方自此未能再踏足西沙。值得注意的是，菲國公開提出由菲美共同佔領南沙之想法。奎里諾總統尚且表示，如果中華民國軍隊確實佔領該島群，菲國便無須佔領。換言之，在1956年以前，菲國在南沙主權聲索上只是在「試水溫」而已。

▋菲國擬具論述，正式競逐南沙主權

1956到1971年，這是菲國拿出具體論述，正式競逐南沙主權的重要時期。中華民國軍隊也在此時重駐南沙，而這恰恰是受菲方所激。1956年5月，菲人克洛瑪（Cloma）率眾至太平島升上菲國國旗，宣稱發現之地為「無主地」，進而將該區命名為「自由邦」（Kalayaan，即卡拉揚島群）。6月15日，國防部長俞大維奉蔣介石「南沙群島我應派兵駐守」之諭令，與美國太平洋艦隊司令殷格索將軍（CINCPAC Admiral Stuart H. Ingersoll）商談派兵進駐事。7月11日，國軍登陸太平島。12月，菲國正式端出南沙主權論述：

克洛瑪的「自由邦」係屬無主地（res nullius），不包含由七個島嶼所組成的斯普拉利島群（即新南群島，西人稱Spratly Islands）。菲國身為盟國之一，鑒於「自由邦」所涉島群對菲國有著地理上之鄰近性、防衛安全之重要性，以及經濟資源之潛在價值，菲政府自將關注菲國民在該區所經營之正當事業；斯普拉利島群則為國際所知悉，係處於《舊金山和約》簽署、日本放棄之餘，為二戰盟國託管之狀態，而在盟國對其進行領土處分之前，任何盟國成員及其國民皆可在機會與待遇平等的基礎上，前往從事經濟活動與移民。

簡單來說，菲國不僅認了公民克洛瑪的「自由邦」主張，且硬是將「自由邦」與南沙切割開來，但所謂的兩地，其實在地圖上高度重合。（請對照下列兩張地圖）此外，也透過了盟國託管之說法，間接否定了國民黨政府「收復」新南群島之正當性。換言之，馬尼拉是將台灣駐軍太平島，視為是二戰後盟國託管南沙之舉，而菲國作為盟國一員，也有權在處分前經營該區。問題是，斯普拉利島群（新南群島，即南沙前身）同菲國創造的自由邦根本就是同樣的地方。[1]

▋菲國於南沙之進取，與台灣之密議

時入1970年代，鑒於南海蘊藏豐富石油資源，以及區域情勢升溫（如1971年中華民國政府退出聯合國及1974年西沙海戰）等兩項因素，菲國乃大舉進佔南沙島礁。除克洛瑪早先對「自由邦」之「發現」，馬尼拉於1970年代以降對相關島嶼之「時效取得」（prescription，在長期且和平地使用之後取得主權），實為菲國早年領有「卡拉揚」之另一重要法律論據。

值得注意的是，台菲是在密議之間，中止了雙方長年的主權糾葛。就在1971年10月政府退出聯合國之際，馬尼拉決定派兵佔領南沙諸島（「中業島」、「南鑰島」、「西月島」、「北子礁」、「南子礁」及「馬歡島」）。接著，菲方提出了台菲雙方互不接近彼此駐軍島嶼的建議。對此，台灣僅要求菲方「尊重我方隨時駐紮、巡邏南沙之主權權利」，這便讓南沙走入了在事實上「分治」的狀態。兩國還同意相互保密，以免事態擴大。

▋菲國南沙主權論述的變通

2009年，馬尼拉公布了關於「群島基線」（Archipelagic Baseline ）之第9522號法案，終結了自克洛瑪以來的「卡拉揚六邊形」（菲國在南沙主張最外圍島礁的六點連線。請見上圖）。馬尼拉主張，對於「卡拉揚島群」爾後之治理，將適用《聯合國海洋法公約》第121條之「島嶼制度」（Regime of Islands），據以產生連帶之海洋權益區。

菲國之所以擱置其傳統論據（包括對「無主地」之「發現」及1970年代以降對相關島嶼之「時效取得」），並援引《公約》作為其聲索南沙主權的主軸，除有破解中國「九段線論述」（歷史性權利）之積極原因，容或有三點消極理由：1.馬尼拉可能覺得，自己在「發現」或圖錄相關島嶼的時間證據上，是無法與臺、中、越等對手國相比的；2.「時效取得」必須是國家行為，菲國取得島礁的時效，是不能用菲國公民克洛瑪開始主張的時間點（1956年）來起算，只能從1970年代初菲國將「卡拉揚島群」正式收歸國有後的時間點開始計算，此外，在「時效取得」的過程中，原則上是不能遭到其他國家打斷的，然而南沙主權爭端不斷的事實，也使得菲國無法以「時效取得」的國際法原則，來遂行其在南沙的所有權；（Stinnett, 2000：68）3.「卡拉揚」與「新南群島」高度重合，並非無主地，原就不能適用「發現」（無主地）之主張。

總之，菲國以南沙沿岸國的優勢大打《公約》牌，終於在該區的排他性權鬥中取得了空前的勝果，未來我國是否可能扳回，便要看政府是否能為台灣找出一套優勢論述了。

　　　　　

[1] 根據《維基解密》美國1974年檔案所示，美國不認為中華民國駐軍太平島是在執行盟國託管，南沙應屬於地位未定之狀態。