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2016-07-10

南海仲裁對中國的真正考驗○紐約時報(2016.07.07)

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比較有趣的是,根據這報導,菲律賓的提起仲裁並未知會美國(或者美國不在意,這很不可能),而北京也是未諮詢學者就匆促做出不參與的決定。
這「疏忽、意外」,預示著什麼?



南海仲裁對中國的真正考驗○紐約時報(2016.07.07)
去年秋天,在海牙一間風格典雅、懸掛着枝形吊燈的房間裡,來自世界各地的五名法官及法律學者持了一場聽證會。他們前方的一側坐着代表菲律賓的律師,都帶着筆記本電腦和記事本。

另一側是三把空椅子

俯瞰約翰遜南礁。菲律賓稱其為馬比尼礁,中國則稱之為赤瓜礁。菲律賓稱圖中所示便是中國在約翰遜南礁上進行的一項大範圍填海造陸工程。

三年多以來,中國一直拒絕出席一個國際仲裁機構的訴訟,稱仲裁庭無權就中國與菲律賓的爭端做出裁決。該仲裁機構正在審議中國在南海的廣泛主張所受到的挑戰。

裁決定於下週宣布。但此時,北京似乎開始緊張起來。為了顯示實力,中國週二開始在南海進行海上演習。演習將持續一週,具體地點在有爭議的帕拉塞爾群島(Paracel Islands,中國稱西沙群島——譯註)附近,中國軍方在該群島部署了地對空導彈。

而最近幾個月,中國在仲裁庭外還發起了一場艱難的運動,意在反駁菲律賓,削弱該仲裁機構的權威,並爭取俄羅斯、多哥等多國對相關水域主張的支持。涉及的水域包括至關重要的貿易路線,可能蘊藏着石油和其他自然資源。

這原本是一樁鮮為人知的案件,被提交給了一個不起眼的仲裁庭,而中國的一系列活動卻表明此事干係重大。仲裁結果可能會改變南海衝突的局勢,將其從一場為在相關水域建立實際的主導地位而展開的競賽,變成對北京的一次引人注目的考驗,看它是否尊重國際法和多邊機構

在實際競賽中,中國遙遙領先。它不顧鄰國和美國的反對,用挖泥船挖的泥沙修建了一座又一座島嶼,並為很多島嶼配備了飛機跑道和雷達。但如果前述仲裁機構在關鍵問題上做出了有利於菲律賓的裁決,便會迫使中國國家主席習近平處於守勢——或者如一些人所擔心的那樣,將其逼入角落。

「此事的意義不僅限於南海,」新加坡巡迴大使比拉哈裡·考斯甘(Bilahari Kausikan)說,他指出中國已經簽署了《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea),該公約是菲律賓申請仲裁和仲裁機構進行審議的依據。

「這個問題的重要性在於,國際規則是否會得到遵守,」考斯甘說,並接着表示,中國「不能自行選擇去遵守哪條規則,或是只在合它意的時候才遵守」。

看到了機會的歐巴馬政府已經啟動自己的外交行動,支持該仲裁機構,並說服盟友站出來支持「基於規則的海上秩序」,以及用國際法解決領土爭端。

當菲律賓外交部長阿爾韋特·德爾羅薩裡奧(Albert del Rosario)2013年開始向常設仲裁法院(Permanent Court of Arbitration)申請仲裁時,美國和中國均未給予太多關注。在那之前不久,中國從菲律賓手中奪去了對一座名叫斯卡伯勒淺灘(Scarborough Shoal,中國稱黃岩島——譯註)的環狀珊瑚島的控制權。

美國國務院負責東亞事務的高級外交官丹尼爾·R·拉塞爾(Daniel R. Russel)表示,他當時不知道菲律賓申請仲裁一事。幾名中國學者稱,中國領導層沒有充分諮詢外交政策權威,便迅速決定不理會該仲裁機構。

北京的立場沒有改變,稱因為散布在南海的礁石和島嶼的主權存在爭議,該仲裁機構無權就周邊水域涉及的相互矛盾的主張做出裁決。《海洋法公約》未提及陸地的主權。

但菲律賓的訴狀進行了精心的表述,避開了誰擁有相關島礁主權這個問題

比如,它請求仲裁庭宣布九處特定的珊瑚礁和岩石——中國將其中一些建成了人工島——面積太小,不能用來宣稱對周邊海域擁有經濟權利,不管它們目前由誰控制

《海洋法公約》允許一國在距離其海岸最遠12海裡遠的水域行使主權,也允許在大陸架上方和距離海岸200海裡以內水域擁有經濟權利。但這項公約表示,在滿潮時完全沉入海中的礁石和人工島不能作為獲得任何海洋權的依據。

菲律賓官員請求仲裁庭判決中國違反了公約,因為後者在菲律賓的經濟水域建人工島,打擾該國漁民,危及該國船隻和海洋環境。

菲律賓提出的影響範圍最大的要求是讓仲裁庭駁回中國對「九段線」以內水域宣示的主權。「九段線」幾乎涵蓋了整片南海。

通過援引它所說的歷史證據,中國試圖合理化「九段線」的存在。這些證據包括上世紀四五十年代發佈的地圖,上面顯示了這些分界線。但中國從沒划過一條連續的線來明確標記自己宣示主權的範圍,也沒有表明它在這一海域主張哪些權利。

批評人士表示,1996年簽署《聯合國海洋法公約》時,中國政府就放棄了對這片海域的任何特別權利主張。那一時期,中國竭力在國際舞台上獲得好名聲

現在,北京可能認為它有足夠大的影響力,可以忽略這一條約。它稱仲裁法院是「濫用法律的仲裁機構」,稱它的仲裁程序是一場「鬧劇」。中國外交官表示,政府甚至有可能退出公約。

「我們根本不承認、不參與,我們也不會接受,」中國外交部發言人陸慷談及即將公布的裁決時表示。

這一立場令一些中國人不安,其中包括在私下批評政府立場的外交政策專家。他們稱,在與美國的競爭中,中國放棄了道德制高點

美國簽署了《聯合國海洋法公約》,但從沒正式批准。

歐巴馬政府竭力阻撓北京在南海建人工島和軍事前哨,方式是在這一地區加強海上巡邏與結盟,但收效甚微

不過,美國去年斷定,該仲裁案提供了用不同的方式逼中國往後退的一個機會

去年10月,韓國總統朴槿惠(Park Geun-hye)訪問華盛頓時,歐巴馬總統表示,他期待首爾能大聲表態,表明中國需要「遵守國際法規」。

美國國務院負責東亞事務的助理國務卿拉塞爾被派往德國。在柏林一家知名公共政策學院裡,他給出了美國的理由。

「中國喜歡說太平洋足夠大,可以容納我們兩方,」他對在場聽眾說。「這並不意味着,他們可以在太平洋中間劃一條線,然後說,『你待在東邊,而我們會控制九段線以西的所有地方。』這是不能接受的。」

歐巴馬政府還勸說七國集團就南海問題發佈了兩份聯合聲明,導致北京抱怨該組織應該只管經濟政策。美國國務院官員羅伯特·哈裡斯(Robert Harris)甚至前往內陸國老撾,解釋菲律賓提起的申訴。

中國外交部表示,有幾十個國家對它的立場表示支持,官方媒體上也幾乎每天都會出現關於外國政界人士譴責仲裁庭的報導。然而,對於爭取到一個國家究竟意味着什麼,中國採用了頗為寬泛的解釋。比如,俄羅斯同意不該由仲裁庭解決這項爭端,但它對中國在南海的力量建設一直保持沉默,部分原因在於俄羅斯與越南關係緊密,而後者也稱南海部分水域為其領海。

在中國上月主辦的東南亞國家聯盟(Association of Southeast Asian Nations)的一場充滿爭議的會議上,中國向該組織十個成員國施壓,讓它們不要就這一問題發表聯合聲明。(一氣之下,馬來西亞索性將聲明草稿泄露了出去。)

相比於前任,菲律賓新總統羅德裡戈·杜特蒂(Rodrigo Duterte)傾向於同中國建立更緊密的關係。他在週二表示,願就海事合作展開對話。

不過,習近平或許很難退讓。他維護中國的領土主張,以此煽動民族主義情緒,鞏固共產黨的統治,提高他在中國軍方當中的威信

一些分析人士表示,他可能會對不利於中國的裁決做出反應,在南海進行更激進的動作,採取措施將斯卡伯勒淺灘變成人工島。

這樣北京就可以在南海東部擁有第一個前哨,那裡距離中國的島嶼省份海南逾400海裡,距離菲律賓海岸只有120海裡。

被菲律賓留下來做此案首席顧問的華盛頓律師保羅·S·萊克勒(Paul S. Reichler)表示,如果中國拒絕接受仲裁庭的裁決,其他國家將紛紛表示反對。


「中國的選擇要麼是達成和解,要麼是惡化與鄰國的關係,在該地區忍受長期的混亂與不穩定,」他說。

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