主權治權兩回事——評兩岸和平協議○雲程 / 極光電子報 (2014.07.08)
2010年6月29日，兩岸當局簽署〈海峽兩岸經濟合作架構協議〉 (ECFA)，大步開啟雙方交往的廣度與深度。一年後，馬英九在總統選舉期間透過密友放出風聲：期待兩岸在十年內前進到政治談判領域（包括簽署和平協議）。十年期限過長非馬所能掌握，其真正意圖應該是在第二任期之內完成政治協議。為此，姜皇池教授立即在《蘋果日報》 (2011.10.20) 發表文章，提醒國人「和平協議」與「和平條約」不同。只有「和平條約」對台灣才真正有保證，馬心中的「和平協議」則會讓自己淪為中國的叛亂團體。近日馬英九強邀張志軍來台時又強推下半年的馬習會，引發台灣社會集體焦慮。於是，姜教授的文章又被重新提起。[1]
條約可以有各種稱謂，不以條約兩字為限。1969年〈維也納條約法公約〉第一條所言：「稱『條約』者，謂國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定，不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內，亦不論其特定名稱如何。」因此，協議也可能是條約。但姜教授的顧慮並非聚焦在名稱，而在實質；不在國際，而在國內。
國際法有「默示承認」的法理。簽署條約的行為構成「政府承認」[2] ——兩造各承認對方具有一國的合法政府地位。〈公約〉第六條「每一國家皆有締結條約之能力」佐證了此法理。在此法理原則下，「中華民國」 (ROC) 與「中華人民共和國」 (PRC) 簽署和平協議，就顯得複雜且弔詭，姜教授的提醒相當切題。
因ROC與PRC皆自稱代表中國，基於「一國只能有一政府」的原則，以及1971年聯合國大會〈第2758號〉決議：「承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表」的實踐，中國合法政府已經是PRC，不是ROC。ROC與PRC的簽約不可能導致「政府承認」。或更精確的說，雙方簽約必定迴避ROC與PRC的名義，以免出現一國兩政府的荒謬效果。
這代表著馬朝思暮想的和平協議不可能是「國際」條約。[3]
於是，所謂簽署兩岸和平協議的雙方頂多僅得互為「事實的承認」——相互承認對方，而各賦予對方「行政當局」的事實地位。而正如姜教授所憂心的，兩岸和平協議極可能進一步淪為：一國之內合法政府與叛亂團體之間、中央政府與地方政府之間的宣言（或契約）。台灣人民素來擔心馬政府有意重演西藏在1951年簽署〈十七點協議〉的悲劇，深恐台灣承認北京為中央政府，讓自己淪為地方政府。
為此，我們有必要更進一步辨別「主權」與「治權」的分野，並留意條約或協議是否變動了主權或治權。
讓我們先以西藏與中國的〈十七點協議〉，及「莫洛伊—斯蘭解放陣線」(MILF) 與馬尼拉的和平協議[4] 為藍本，說明「主權」或「治權」如何變動。
西藏在1951年5月23日與北京簽署〈十七點協議〉，全稱為〈中央人民政府和西藏地方政府關於和平解放西藏辦法的協議〉。西藏承認自己為地方政府而北京為中央政府，在此前提下，北京承諾西藏高度自治權。
MILF 與馬尼拉，從1997年起歷經長期談判與簽署一系列協議（馬來西亞、印尼、汶萊、日本、歐盟與其他國際監督組織居中牽線），MILF最終放下武器於2014年3月27日與馬尼拉簽署〈班薩莫洛全面性協議〉 (Comprehensive Agreement on the
Bangsamoro, CAB)[5]，接受馬尼拉所授予之高度自治的「班薩莫洛政治實體」 (Bangsamoro political entity)[6]。新聞界雖形容此高度自製的政治實體為「國中之國」，但實際上並不是國 (state)。
這兩個協議雖都承諾了高度自治權，但實質迥異。
由於西藏本為政教合一的王國，〈十七點協議〉中雙方簽署人身分皆為「全權代表」 (plenipotentiary)，暗示著拉薩政府本擁有西藏的領土主權。合法的拉薩政府與北京政府簽約，導致西藏主權地位變動的效果——拉薩交出西藏部分主權並接受北京的保護，一如歷代達賴法王接受大清皇帝的保護。
菲律賓政府的主權源自西班牙殖民時代：西班牙在1898年美西戰後簽署〈巴黎和約〉將主權移轉給美國，戰後美國允許菲律賓獨立，再將主權移轉給菲律賓政府。而MILF只是菲律賓主權範圍內的一股武裝勢力與地區，並無主權可言。因此，無論馬尼拉或MILF是否簽署協議，皆不增減國際所承認的菲律賓合法領土範圍。
同樣是和平協議，因簽署的身分與其所代表的實體不同，〈十七點協議〉可造成主權變動的效果，而〈班薩莫洛全面性協議〉僅牽涉治權移轉。
以下的例子更為大家所熟知：美國在1979年與「中華人民共和國」建立外交關係，移轉對中國合法政府的「政府承認」。美國承認PRC擁有中國主權，賦予其「中國合法政府」的地位，而PRC也承認華盛頓作為美國合法政府的事實。相對的，美國與ROC斷交，代表前者撤回對後者「中國合法政府」地位的承認。[7] 它們總僅在「中國代表權」層次上變動。
在台灣海峽兩岸，不論誰是漢、誰是賊，兩立是事實，縱使地位尷尬也不可能永不設法交往。「戰時國際法」下的「紅十字組織」在兩岸協商之初扮演中介的角色，〈金門協議〉(1990.09.12) 是雙方交往的第一個成果。
1991年5月1日李登輝總統廢除1948年的〈動員亂臨時條款〉，不僅對內解除緊急體制而實施民主，且「中華民國政府」對外不再視北京政權為「叛亂團體」。以此法律與政治蛻變為依據，雙方才得以設置半官方的「財團法人海峽交流基金會」與「海峽兩岸關係協會」作為白手套，從1993年五月起，簽署了一系列的實務協議，乃至於經濟合作架構協議ECFA等。
兩岸或兩會關係的主台戲雖為擴大交流，不明言的內心戲卻是雙方關係逐漸卸除戰爭色彩。
正如前述，因簽署正式文書會衍生「承認」的效果，兩岸的交往與簽署文件從未以「中華民國」或「中華人民共和國」為主體。即便具有承認效果，也僅在事實層次打轉。換言之，兩岸即便簽署再多文件，只要不是ROC或PRC出面，便不至於製造「兩個中國」。
然而，即便使用權宜名稱，兩岸簽署協議卻有可能出現以下實質：中國叛亂團體（台北）「事實承認」中國合法政府（北京），而讓「中華民國」自己消滅自己；僅換得中國合法政府（北京）「事實承認」中國叛亂團體（台北）為地方事實當局。這是作為國內流竄的叛亂團體與合法政府簽署協議的宿命。
但「中華民國地位」與「台澎地位」是兩回事，絕不可混淆！
台澎地位的疑雲始於終戰，此議題從戰後至今便未曾解決。1951年〈舊金山和約〉僅僅處理前半段的日本放棄（割離主權），並未處理後半段的地位歸屬（移轉主權）。解決台灣地位要回到當時，以美國為主的戰勝國（或聯合國等）場域，且必須透過國際條約白紙黑字的具體呈現。故稍早的1949年，（自稱為ROC）的所謂蔣介石集團到台灣，並非「政府」遷移，也非「國內」遷移，而是一個組織遷移到「地位未定」的「海外」（境外）。這種「客居的行政當局」，當然無權反客為主處分台灣主權。
台澎主權問題並非蔣介石元帥所能置喙，因為他只是戰後受盟軍所託來暫時管理台澎，手上並無主權。以此觀察，馬英九的繞口令「兩岸主權互不承認；治權互不否認」，前半段牽扯的「主權」僅是呼攏美中的虛晃一招，只有後半段的「治權」是實際可達成的。
馬口中所謂的中華民國本應於1949年底滅亡。但拜終戰時蔣介石元帥受聯合國所託的台澎佔領權力之賜，讓他與徒子徒孫們得以流亡台灣。這群人在重新集結、重起爐灶後被美、日承認為「中華民國（在台灣）」，在冷戰中效犬馬之勞。
可惜，假的真不了。從1971到1979年的美蘇和解期間，這個重啟爐灶的ROC又被撤銷其所宣稱中國合法政府的地位，降格為管理台灣與澎湖的「台灣治理當局」。因此，台灣的主權，再怎樣說也輪不到流亡的ROC或「台灣治理當局」，透過和平協議與他人私相授受。
這是相當重要的主權觀念，台灣派必須清楚其脈絡、向國際發聲並明確主張台灣人對台灣的固有權利。在主張此固有權利的同時，也必須密切觀察國際政治與既成事實的動態發展，以避免一時疏忽讓憾事發生。
[7] 但弔詭地，美國迴避了國際法上較為普遍的「領事」實踐，並未以設立領事館的方式「事實承認」在台政府組織的行政地位。反而選擇以「國內法」承認其治權，亦即以〈台灣關係法〉重新定義1979年之後在台灣的「中華民國」的事實地位：「台灣治理當局」。
很厲害的論述。但是「金門」、「馬祖」在事實上跟「澎湖」、「福爾摩沙」(台灣)的牽扯，包括許多人移居福爾摩沙，在情感上不易處理。記得小時候流通的新台幣，蓋有金門或馬祖章的，不能在澎、福兩地使用。
回覆刪除還有823砲戰，真正打戰的主體等等。也許從「外圍」來限縮「蔣介石中華民國」，一舉跟澎福(台灣)先切割，包括1945.10.25~1950.3(復行視事)統治澎福(台灣)的不是「中華民國」, 而是「台灣行政長官公署」、「台灣(省)政府」、「台灣警備總部」……民政與軍政……
這個民政與軍政在1950年後如何被套上「中華民國中央政府」、「中華民國軍隊」的上層架構，混淆了澎福(台灣)的真正領土地位。
以雲程兄長期的努力，加上NSC37的資料，真令人期待ing.
此事本來不講的。因為不確定那隻是正、是邪。
刪除只是又被提起，還得到學者背書。
但因為學者只講一個面向，所以乾脆說出另外一個面向。
仍不確定該講不該講。
霹靂布袋戲曾經出現兩個角色，是雙胞胎，名字「邪亦正」、「正亦邪」!到尾我都搞不清誰正誰邪!!
刪除雙面諜，也是～
刪除要正名，是
回覆刪除"政治統一協商"
"和平統一協議"
否則一堆人看到"和平"還以為可以和平
跟老共簽一堆東西，說翻臉就翻臉，找誰申訴阿?