波蘭民主倒退 劇本在台重演？ 馬揚異＠今週刊 20251211

特別企劃：他山之石，憲法法庭遭染指、損害獨立性，波蘭女性痛失自主墮胎權

波蘭民主倒退 劇本在台重演？    馬揚異＠今週刊 20251211

從東歐國家民主倒退的經驗可以發現，獨立的司法權、分權制衡的憲政體制，比想像中更脆弱。

憲法法庭癱痪一年的台灣，如何記取其他國家的慘痛教訓、建起防火牆，避免憲政繼續失控？

憲法法庭和它所捍衛的珍貴權利，一旦遭到侵蝕破壞，就算事後花費很長時間，也未必能完全修復。過去十年的波蘭，就是個值得台灣警惕的前車之鑑。

二〇一五年十月，當波蘭人民用選票支持高舉「司法改革」旗號的在野黨「法律與正義」(PiS)取得政權時，完全沒有料到，這股渴望改革的憧憬，將在五年後否定每一位波蘭婦女自主決定墮胎的權利。

當年的議會選舉，立場右翼民粹的法律與正義黨，囊括近四成選票，成為第一大黨，取代中間偏右的「公民聯盟」(PO)執政。新政府一上任，就打著司法體系被共產黨把持、長期貪腐等口號，強力推動司法改革，並透過一系列手段，逐步掌控憲法法庭。

染指憲法法庭的第一步，是以「缺乏民意基礎」為由，拒絕讓前任政府在四個月前提名的五位大法官，在當年十一、十二月如期上任；緊接著，在參眾兩院都握有過半席次的執政黨，自行任命了一批大法官人選。

 

捍衛司法獨立權　波蘭憲法法庭堅守防線至少一年

值得注意的是，波蘭憲法法庭並未任行政權宰割，試圖捍衛司法權獨立，除了裁定前朝提名、遞補十一月缺額的三位大法官合憲，庭長熱普林斯基也同意讓執政黨提名的兩名大法官履行職務，希望做出政治妥協。

但此舉並未奏效，法律與正義黨籍的波蘭總統杜達(Andrzej Duda)，仍拒絕任命前政府提名的三位大法官，十五人的憲法法庭，僅剩下十二名成員。

這時，執政黨跨出關鍵的第三步，通過法案將違憲審查庭的出席門檻由九名拉高到十三名。在總統拒絕任命前朝人選下，除非熱普林斯基同意讓另外三名執政黨提名的大法官履行職務，否則憲法法庭將陷入癱瘓。

儘管熱普林斯基率領的憲法法庭依舊堅守司法防線、裁判這項修法違憲，但行政權拒絕承認這項裁判，雙方僵持不下。一年後，隨著熱普林斯基期滿卸任，執政黨得以任命新的庭長與副庭長，從此掌控憲法法庭。

隨後幾年間，波蘭的憲法訴訟制度徹底喪失獨立性。二〇年，由行政權實質控制的憲法法庭宣判，除了遭強暴懷孕，以及懷孕危及母親生命等兩種情況外，其他的墮胎行為都違憲。

這項釋憲案，引發波蘭自蘇聯解體以來最大規模的內部示威抗爭，但政府仍舊在隔年一月發布新法。波蘭也因此被國際間視為「民主倒退」的案例，聲譽至今仍未完全恢復。

盡管波蘭内閣在二三年議會選舉後，以「公民聯盟」為首的聯合政府重返執政，但由於憲法法庭大法官任期仍未屆滿，五年前制定的反墮胎法案，至今仍牢牢束縛著波蘭婦女。由此可見，一國的憲法法庭權力遭到侵害以後，即使仍定期改選議會與總統，民主基礎仍將出現短期內難以彌補的傷痕。

波蘭，不是唯一因執政者不願節制權力而開導車的民主體制。曾被視為東歐民主化典範的的匈牙利，也曾出現類似情況。

一一年，在同為東歐國家的匈牙利，極右翼民粹領袖奧班(Viktor Orban)，在國會挾三分之二多數席次優勢推動新憲法《基本法》，下調包括大法官在內的法官退休年齡，刻意讓大批法官在短期內退休，接著在司法體系安插親執政黨人士。在沒有獨立司法權監督下，奧班至今穩坐總理大位，同樣證明了缺乏能善盡職責的司法權，民主制度將立刻陷入傾斜危機。

 

干預憲法法庭　傷害民主後果難料—國外案例與台灣比較

國家	發動者	如何癱瘓司法權
波蘭	執政黨	1.拒絕承認前朝提名的大法官、重新提名大法官人選 2.修法拉高憲法法庭評議門檻 3.拒絕承認憲法法庭裁判 4.將國家司法委員會成員全數修改為國會直接指派(過去有3/5為法官互選) 5.賦予法務部長檢察總長職權、可直接指派普通法院庭長
匈牙利	執政黨	1.挾國會多數通過新憲法，讓大量法官提早退休 2.在各級法院安插執政黨友好人士 3.賦予司法部長(類似法務部長)行政法院的人事權、预算決定權
台灣	在野黨	1.兩度否决總統提名、共14名大法官人選(民眾黨團僅在首輪提名時同意候選人之一劉靜怡) 2.修法拉高憲法法庭評議、違憲審查表決門檻

 

讓立法權獨大恐演變成暴民政治、強人政治

拒絕同意大法官人事、修法拉高評議門檻、癱瘓憲法法庭、提出各種有憲疑慮的法案…，波蘭當年的劇本，如今正在台灣重新上演。

即使台灣目前國會局勢朝小野大，與波蘭、匈牙利執政黨掌國會多數的情形不同，短期內還不會步上威權獨裁的後塵，但立法院以多數民意為號召，侵蝕五權憲政的現象，確實正在發生。

政治大學法學院副教授林佳和就提醒，「如果讓行政權獨大，很可能變成威權政治；讓立法權獨大，就是暴民政治。但就像法國大革命走到最後出現拿破崙一樣，暴民政治最終還是會走向強人政治。因此，權力才一定要互相制衡。」

東吳大學法律學系特聘教授張嘉尹也不禁感嘆，台灣大法官制度發展至今七十多年，到一九年《憲法訴訟法》通過，本已逐步發展成熟，「過去跟亞洲其他國家的法官、學者互相交流時，他們都很羨慕，認可台灣憲法法庭在許多人民基本權益的案件當中表現非常好，幾乎是亞洲第一，想不到過去一年來會這樣倒退！」

從東歐到台灣的經驗不難發現，憲法法庭即使發展得再成熟，如果沒有足夠強韌的「防火牆」，無論是在分立政府或完全執政的權力結構下，隨時可能成為擴權者的頭號攻擊目標。

當下的台灣，除了應該思考如何盡快解決憲法法庭癱瘓僵局，也可以從國際經驗反省，如何透過完善的法規配套，避免司法權未來再成為奪權的工具。

 

強迫跨黨派協商　德國有配套

先看緊鄰波蘭的德國。一百年前，納粹獨裁政權透過頻繁修憲迫害人權，進行種族清洗，當年的歷史教訓，換來戰後德國人對於憲法法治的重視，以及對於大法官人選的審慎。

德國的憲法法院共分兩庭，大法官法定總額十六名，由聯邦參眾兩院各選出八名，選舉門檻極為嚴格，需要議院全員三分之二同意才能選出。由於提名選任要求絕對多數決，執政與在野黨之間勢必得進行協商，避免議院席次過半的多數黨強勢通過提名；另一方面，極高的提名門檻，有時也讓法官缺額因議院協商破局、技術性拖延而無法補足。

事實上，今年七月，德國聯邦眾議院就曾因協商破局，導致三名大法官人選難產。當時，眾院席次未達三分之二的執政聯盟，提名了在野黨同意支持的法學教授Brosius-Gersdorf，然而在表決前一刻，執政聯盟成員基民盟卻因為被提名人曾支持「懷孕前十二周墮胎除罪化」，拒絕同意這項人事，大法官選舉因此被延後。

不過即使大法官人事卡關狀況時有所聞，但根據《德國聯邦憲法法院法》第四條，直到新法官被任命之前，任期屆滿的法官仍必須繼續執行職務；若有大法官因故缺席、未達開庭門檻時，憲法法院也可從另一庭抽籤選出代理法官，用意就是不讓大法官缺額，造成任何憲法法院癱瘓的可能。

視線移回亞洲，不同於德國用嚴格的提名門檻，避免單一政黨把持人事權，韓國則是透過分散提名權，建起憲政體制的「防火牆」。

韓國一共有九名憲法裁判官，由總統、大法院(即最高法院)院長各提三名，另外三名則由國會過半數出席、過半數表決同意選出。總統、立法、司法權各提三名，同樣有分權制衡功能、避免一權獨大癱瘓國家憲法審查機制。

舉例來說，去年十二月前總統尹錫悅閃電宣布戒嚴，隨即面臨來自國會的彈劾動議。然而當時，三名由國會選出的憲法裁判官均懸缺，導致憲法法院未達法定開庭門檻(需七名裁判官出席)、無法審理尹錫悅彈劾案。

 

堅守司法權運作　先進國家有底線—各國大法官制度及配套

國家	法官選任	提名選任機制	開庭與表決門檻	人數不足的配套
美國	法定總額：9人 任期/退休年齡：無規定與退休年齡限制	總統提名·經參議院審查後同意	開庭門檻：6人 表決門檻：出席者過半數	1.將案件發回管轄地區巡迴上訴法院 2.維持下級法院判決 3.若法官迴避之案件有審理必要性，可在利益衝突情況下參審
加拿大	法定總額：9人 任期/退休年齡：無限制/75歲	總理指名，總督任命	開庭門檻：5人(特殊情況當事人允許可4人) 表決門檻：出席者過半數	人數未達評議門檻時可請求專案法官出席開庭(來自聯邦上訴法院、聯邦法院、稅務法庭)
德國	法定總額：16人(分兩個審判庭，一庭8人) 任期/退休年齡：12年/68歲	由聯邦參議院、聯邦議院(眾議院)提名表決，同意票數須達總票數三分之二才能通過	開庭門檻：6人(單一審判庭) 表決門檻：出席者過半數，但宣告剝奪基本權、政黨解散、彈劾案需法定總額2/3	1.當新法官無法被表決選出，待卸任法官需繼續執行職務 2.法官缺席(如迴避)時由另一審判庭抽出代理法官
日本	法定總額：15人 任期/退休年齡：無限制/70歲	内閣指名，任命後每十年接受國民審查投票決定罷免與否	開庭門檻：9人 表決門檻：8人	無，但由内閣指名，不曾發生大法官長期空缺問題
韓國	法定總額：9人 任期/退休年齡：6年/65歲(可連任一次)	總統、國會(過半數出席表決且過半數同意)、大法院院長各提3名，由總統任命	開庭門檻：7人 表決門檻：1.違憲審查、憲法訴願：5人 2.彈劾、政黨解散、憲法解釋變更案：6人	無，但透過分散提名權避免大法官提名卡關

 

尹錫悅彈劾案卡關 韓國三權制衡仍可運作

為此，當時的在野黨共同民主黨挾國會多數優勢，火速提名並單方面批准三名憲法裁判官，要求代理總統韓悳洙任命。韓悳洙拒絕任命之後，再度遭到國會提出彈劾動議並被停職。在國會壓力下，新任代理總統崔相穆不得不任命其中兩名裁判官，最後，憲法法院也在今年四月通過彈劾尹錫悅。

儘管開庭門檻嚴格經常被詬病、執政黨也確實透過「拒絕任命」試圖癱瘓憲法法院，但國會也能透過彈劾動議施壓總統進行任命，三權制衡之下，憲法法院不至於無法運作。

相較之下，日本最高裁判所裁判官均由内閣提名，過去不曾出現因缺額而停擺的問題。然而行政部門主導人事，加上日本長期一黨獨大的國會生態，導致司法權的獨立性長期不平衡。即使每名裁判官在被任命十年後，均要接受「國民審查投票」，但歷史上從未有法官因此被罷免，被質疑形同虛設。

就制度而言，日本或許稱不上是模範生，但最高裁判所過去確實有推動一些具有社會進步意義的解釋案，譬如在二〇一三年裁判《民法》中「非婚生子女法定繼承份額只有婚生子女一半」的規定違憲，被視為帶動保守法律改革的成功典範。

諷刺的是，即使再怎麼畸形、充滿爭議，日本的憲法審查機制也不曾像台灣的憲法法庭一樣癱瘓。看完了各個民主國家的憲法訴訟制度，不難發現各國都因國情不同，面臨各自的挑戰跟質疑，但透過完善的法治與行政立法權的自我節制，所有國家也都守住了「不讓司法權停擺」的底線。

而台灣是否要繼續突破這道底線，是包括總統、大法官與立法委員在内的所有人，必須共同回答的問題。